Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume

Konkurrencerådet har som led i behandling af en klage fra Sammenslutningen af Danske Lettershopvirksomheder over Postens Kuvertering forelagt Sammenslutningens klage for Generaldirektoratet for P&T, på hvis vegne Kammeradvokaten har afgivet en udtalelse bilagt en række årsregnskaber for Postens Kuvertering samt visse leje- og leasingkontrakter, indgået af Postens Kuvertering.

På Sammenslutningens begæring har Konkurrencerådet givet delvis partsindsigt i Kammeradvokatens redegørelse, men har i medfør af forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 5, udeladt fortrolige regnskabsmæssige oplysninger i redegørelsen samt de pågældende regnskaber og kontrakter af hensyn til Postens Kuverterings forretningsvirksomhed.

Denne afgørelse har af Sammenslutningen været indbragt for Konkurrenceankenævnet, der har stadfæstet Konkurrencerådets afgørelse.

Den fulde tekst

Partsindsigt i Kammeradvokatens redegørelse i sag (* 1)

År 1994, den 28. september afsagde Konkurrenceankenævnet i sagen j.nr. 94-24.589, Sammenslutningen af Danske Lettershopvirksomheder ctr. Konkurrencerådet sålydende:

K E N D E L S E

1. Ved skrivelse af 18. april 1994 har advokat Ole Borch på vegne Sammenslutningen af Danske Lettershopvirksomheder klaget over en af Konkurrencerådet den 22. marts 1994 truffet afgørelse, hvorved rådet afslog at give aktindsigt i en redegørelse fra Kammeradvokaten om Postens Kuvertering. Rådet har efterfølgende den 28. april 1994 givet klageren delvis aktindsigt.

Klageren har principalt påstået afgørelsen ophævet og har subsidiært påstået afgørelsen ændret, således at der gives aktindsigt i en del af det resterende materiale, navnlig i årsregnskaberne for 1991, 1992 og 1993.

Konkurrencerådet har påstået afgørelsen som ændret ved afgørelse af 28. april 1994 stadfæstet.

Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet er ved Kammeradvokaten indtrådt i sagen til støtte for Konkurrencerådet.

»I skrivelse af 15. marts 1994, har De under henvisning til offentlighedslovens regler, på vegne en sammenslutning af en række kuverteringsvirksomheder, som er parter i sagen »Sammenslutningen af Danske Lettershopvirksomheders klage over Generaldirektoratet for Post og Telegrafvæsenet«, anmodet om aktindsigt i Kammeradvokatens redegørelse til Konkurrencerådet.

De har anført, at omhandlede redegørelse ved udlevering til Deres klienter, kan medvirke til at skabe størst mulig gennemsigtighed vedrørende konkurrenceforholdene inden for lettershopbranchen.

De har endvidere oplyst, at Kammeradvokaten ved skrivelse af 14. marts 1994 meddelte Dem, at omhandlede redegørelse med tilhørende bilag, ved udlevering til Dem, uundgåeligt vil kunne påføre Postens Kuvertering en helt urimelig konkurrencemæssig skadevirkning.

Kammeradvokaten har orienteret Konkurrencerådet om ovennævnte skrivelse, og har anmodet Konkurrencerådet, om ikke at give aktindsigt i redegørelsen, idet denne indeholder en økonomisk gennemgang af Postens Kuvertering, og at en udlevering af disse oplysninger, vil kunne påføre Postens Kuvertering en helt urimelig konkurrencemæssig skadevirkning.

Konkurrencerådet skal hertil oplyse, at lov om offentlighed i forvaltningen kun gælder for sager omfattet af konkurrenceloven, hvis anmodningen om aktindsigt angår aftaler mv. anmeldt efter konkurrencelovens § 5 eller angår oplysninger som er indberettet til Konkurrencerådet i henhold til konkurrencelovens § 7, nr. 1.

Offentlighedslovens regler kan på denne baggrund ikke bringes i anvendelse, idet Kammeradvokatens redegørelse ikke er omfattet af konkurrencelovens §§ 5 eller 7.

Det er endvidere Konkurrencerådets opfattelse, at omhandlede redegørelse med tilhørende bilag ikke kan udleveres i h.t. reglerne om partsaktindsigt i forvaltningsloven, jf. forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 5, idet redegørelsen i sin helhed indeholder økonomiske oplysninger af en sådan karakter, at Deres klienters interesse i at kunne benytte kendskab til redegørelsen til varetagelse af sit tarv, findes at burde vige for afgørende hensyn til Postens Kuvertering, herunder det offentliges økonomiske interesser og udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed.

På denne baggrund er det Konkurrencerådets vurdering, at det ikke kan imødekomme Deres begæring om aktindsigt i Kammeradvokatens redegørelse med tilhørende bilag. . . . ».

2.b Konkurrencerådets skrivelse af 28. april 1994 er sålydende:

»De har som advokat for Sammenslutningen af Danske Lettershopvirksomheder ved klageskrift af 18. april 1994 indbragt Konkurrencerådets afgørelse af 22. marts 1994 for Konkurrenceankenævnet.

Konkurrencerådet fandt ved sin afgørelse under henvisning til forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 5, ikke at kunne imødekomme Deres anmodning om aktindsigt i Kammeradvokatens redegørelse med bilag af 14. marts 1994 vedrørende Postens Kuvertering, afgivet på vegne af Generaldirektoratet for P&T.

Ved afgørelsen lagde Konkurrencerådet til grund, at redegørelsen i sin helhed indeholder økonomiske oplysninger af en sådan karakter, at Deres klients interesse i at kunne benytte kendskab til redegørelsen fandtes at burde vige for afgørende hensyn til det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed.

Efter fornyet overvejelse finder Konkurrencerådet at måtte medgive, at disse hensyn ikke fuldt ud gør sig gældende med hensyn til det samlede materiale, og at Deres begæring om aktindsigt derfor delvis kan imødekommes, jfr. forvaltningslovens § 15, stk. 2.

Materialet, hvori der er begæret aktindsigt består af følgende dokumenter:

- Kammeradvokatens redegørelse af 14. marts 1994.

- Bilag A. Årsregnskab 1989/90 for Postens Kuvertering.

  

 - Bilag B. Årsregnskab 1991         -                -  

 - Bilag C. Årsregnskab 1992.        -                -  

 - Bilag D. Regnskab 1/1 - 31/8 1993 -                -  

 - Bilag E. Driftsbudget 1994        -                -  

 - Bilag F. Lejekontrakt af 13/11 1989.  

 - Bilag G. Lejekontrakt af 10/3 1992.  

 - Bilag H.  Leasingkontrakt af 4/6 1991.  

 - Bilag J. P&T's cirkulæreskrivelse af 5/3 1992  

 - Bilag K. Spørgeskema, Posten mod år 2000, nov. 1991.  

Efter Konkurrencerådets afgørelse af 22. marts 1994 er følgende yderligere dokumenter fremkommet i sagen:

- Kammeradvokatens skrivelse af 14. april 1994.

- Bilag L. Årsregnskab 1993 for Postens Kuvertering.

Konkurrencerådet finder efter nærmere overvejelse i medfør af forvaltningslovens § 15, stk, 2, at kunne imødekomme Deres anmodning om aktindsigt for så vidt angår Kammeradvokatens redegørelse af 14. marts 1994, Kammeradvokatens skrivelse af 14. april 1994 samt bilagene J og K, dog med udeladelse af oplysninger, der må anses for fortrolige af hensyn til Postens Kuverterings forretningsvirksomhed, jfr. forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 5.

Med hensyn til bilagene A til H samt L finder Konkurrencerådet fortsat, at disse dokumentet i deres helhed indeholder sådanne økonomiske oplysninger om Postens Kuvertering, at betingelserne for undtagelse fra aktindsigt i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 5, er til stede, og Konkurrencerådet må derfor opretholde sin afgørelse af 22. marts 1994 for så vidt angår disse dokumenter.

Under henvisning til ovenstående fremsendes vedlagt:

  

 ./. - Kammeradvokatens redegørelse af 14. marts 1994, med udeladelse  

       af fortrolige oplysninger.  

 ./. - Bilag J. P&T's cirkulæreskrivelse af 5. marts 1992.  

 ./. - Bilag K. Spørgeskema, Posten mod år 2000, nov. 1991  

 ./. - Kammeradvokatens skrivelse af 14. april 1994, med  

       udeladelse af fortrolige oplysninger.  

. . . ».

3. Af Konkurrencerådets indlæg af 24. juni 1994 for ankenævnet fremgår blandt andet følgende:

»Om sagens baggrund kan det oplyses, at advokat Lars Halgreen Olsen på Sammenslutningens vegne ved skrivelse af 8. september 1993 har klaget til Konkurrencerådet over Postens Kuverterings virksomhed, der udøves i konkurrence med private kuverteringsvirksomheder. Det blev herved bl.a. gjort gældende, at Postvæsenet misbruger sin dominerende stilling til at krydssubsidiere kuverteringsvirksomheden med midler fra Postvæsenets monopolvirksomhed, hvilket udsætter de private kuverteringsvirksomheder for en urimelig konkurrenceforvridning.

Konkurrencerådet har forelagt klagen for Generaldirektoratet for P&T, på hvis vegne Kammeradvokaten den 14. marts 1994 har afgivet en redegørelse om baggrunden for Postens Kuverterings virksomhed, regnskabsprincipper og hidtidige regnskabsmæssige resultater m.v. Det fremgår af redegørelsen, at Postens Kuvertering er en selvstændig, resultatansvarlig enhed inden for Postvæsenet, hvis regnskaber opstilles efter principperne i årsregnskabsloven, men regnskaberne er ikke offentligt tilgængelige. Redegørelsen er bl.a. bilagt årsregnskaberne for 1989/90, 1991 og 1992 samt driftsbudget for 1994. Endvidere er vedlagt 2 lejekontrakter indgået mellem Postens Kuvertering og Aalborg Postkontor samt en leasingkontrakt indgået med P&T's Økonomikontor. Ved skrivelse af 14. april 1994 har Kammeradvokaten desuden fremsendt årsregnskabet for 1993. . . .

Sammenslutningens klage har været behandlet på Konkurrencerådets møde den 15. juni 1994. Rådet fandt, at Postens Kuverterings virksomhed i dens nuværende form er præget af manglende gennemsigtighed, og at virksomheden indebærer en nærliggende risiko for en konkurrenceforvridende krydssubsidiering i strid med konkurrencelovens intentioner. Konkurrencerådet besluttede på den baggrund i medfør af konkurrencelovens § 15 at rette henvendelse til kommunikationsministeren og påpege disse mulige skadelige virkninger for konkurrencen og samtidig henstille, at Postens Kuverterings regnskaber gøres offentligt tilgængelige, samt at Postens Kuvertering udskilles fuldstændigt fra Postvæsenets øvrige funktioner, gerne i selskabsform.«

4. Af en pressemeddelelse af 16. juni 1994 fra Ministeriet for Kommunikation og Turisme fremgår, at ministeren har udtalt følgende i anledning af Konkurrencerådets § 15-henvendelse:

»Jeg har hæftet mig ved, at Konkurrencerådet ikke har fundet bevis for påstanden om krydssubsidiering mellem Postvæsenet og Postens Kuvertering. P&T har over for mig forsikret, at der heller ikke fremover vil ske krydssubsidiering mellem Postvæsenet og Postens Kuvertering.

Vedrørende Rådets henstilling om udlevering af regnskab for Postens Kuvertering mener jeg ikke, at P&T bør forpligtes til at udlevere dette til konkurrenterne. Kuverteringsydelser er en blandt flere af Postvæsenets konkurrenceprodukter, og jeg har forståelse for, at Postvæsenet af konkurrencemæssige grunde ikke ønsker at offentliggøre delregnskaber. Heri adskiller Postvæsenet sig næppe fra konkurrerende private virksomheder, hvortil kan regnes flere multinationale virksomheder, som også leverer flere ydelser og produkter, og hvor de offentliggjorte regnskaber alene angiver virksomhedens samlede resultat for alle produkter under et.

I øvrigt finder jeg det betænkeligt, om offentlige virksomheder generelt skulle forpligtes til at udarbejde og udlevere separate regnskaber for enkelte konkurrenceaktiviteter. Det vil i Postvæsenets tilfælde føre til en opsplitning af virksomheden i en række enheder, hvilket allerede af praktiske grunde ville være en dårlig løsning.

Jeg skal dog ikke lægge skjul på, at det også efter min opfattelse ville være godt at få etableret klarere spilleregler på dette og andre områder, hvor Postvæsenet konkurrerer med private virksomheder. I modsætning til hvad man måske tror, er den nuværende situation snarere til ulempe for Postvæsenet end til gavn. Dette skyldes bl.a., at den nuværende forskel i økonomiske vilkår ikke forstås af konkurrenterne og derfor ofte giver anledning til formodninger om, at Postvæsenet har fordelagtigere konkurrencevilkår end konkurrenterne. Det hæmmer ofte Postvæsenets muligheder for at opnå accept til at udvikle nye produkter og til at være aktiv i konkurrencen med private virksomheder.

Dette er bl.a. baggrunden for, at jeg har ladet igangsætte det førnævnte arbejde (vedrørende den fremtidige organisering af Postvæsenet) for at finde et grundlag for Postvæsenets fremtidige virke, således at virksomheden i højere grad underlægges et regelsæt, som minder om det, der er gældende for de private, konkurrerende virksomheder. Jeg har orienteret Folketingets Erhvervsudvalg herom og forventer, at resultatet af dette arbejde kan foreligge efter sommerferien«

5. Klagerens argumentation

Klageren har anført, at der ikke foreligger sådanne afgørende hensyn som nævnt i § 15, stk. 1, nr. 5, at klagerens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv skal vige herfor.

Hensynet til Postens Kuverterings økonomiske interesser bør ikke begrænse klagerens mulighed for at få adgang til aktindsigt i det omhandlede materiale.

Klageren og den øvrige private lettershopbranche er støt og roligt ved at blive udkonkurreret af Postens Kuvertering. Dette skyldes P&T's direkte eller indirekte ulovlige støtte af Postens Kuvertering samt det forhold, at Postens Kuvertering i vidt omfang får adgang til den private kuverteringsbranches mest følsomme forretningshemmeligheder.

Det er uacceptabelt, at klageren nægtes aktindsigt i netop de oplysninger, som skal vise, om P&T har handlet i strid med konkurrencelovgivningen, når P&T samtidig som monopolvirksomhed siden Postens Kuverterings opstart har haft en uhindret adgang til at tage markedsandele fra den private lettershopbranche og ganske uforstyrret har kunnet opsamle, analysere og bearbejde konkurrenternes oplysninger om lettershopmarkedet og de enkelte kunder.

Kammeradvokatens redegørelse af 14. marts 1994, som klageren nu har fået delvis aktindsigt i, er meget foruroligende læsning. Redegørelsen viser på en lang række punkter, at klagerens mistanke om talmanipulation har været korrekt.

Alene ved at give aktindsigt i det af P&T indleverede regnskabsmateriale kan der skabes sikkerhed for, dels at P&T rent faktisk har ændret sin regnskabspraksis, dels at der ikke fortsat finder en skjult subsidiering sted.

Subsidiært ønsker klageren i medfør af forvaltningslovens § 15, stk. 2, videst mulig adgang til aktindsigt i de dele af materialet, hvor aktindsigt ikke konkret måtte være til skade for Postens Kuverterings direkte økonomiske interesser.

I det mindste må der gives aktindsigt i tidligere års regnskabstal, dvs. årsregnskaberne for 1991, 1992 og 1993. Offentliggørelsen af disse regnskabstal kan ikke med rimelighed siges at være så skadelige for P&T's aktuelle økonomiske interesser, at klageren ikke nu på anstændig vis skal have lejlighed til ved selvsyn at konstatere, om P&T's regnskaber nu lever op til almindelige regnskabsprincipper.

Ifølge Konkurrencerådet skal på trods af, at man ud fra en konkurrenceretlig synsvinkel finder det rigtigt at offentliggøre regnskaberne for at skabe gennemsigtighed om virksomheden, disse ellers for rådet så vigtige hensyn ikke have forrang frem for »afgørende hensyn til det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelse af det offentliges forretningsvirksomhed,» jf. forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 5.

Konkurrencerådets afvejning er forkert, idet hensynet til P&T's økonomiske interesser ikke berettiger til at afskære aktindsigt i disse årsregnskaber, der for en hvilken som helst privat konkurrerende lettershopvirksomhed er tilgængelige for offentligheden.

Til det af Kammeradvokaten anførte, hvorefter erhvervsdrivende virksomheder, der drives i en anden retlig form, f.eks. som personligt drevne virksomheder, interessentskaber eller af en offentlig myndighed, ikke kan pålægges at offentliggøre deres årsregnskab, bemærkes, at efter den 1. januar 1995 gælder dette kun for så vidt angår offentlige myndigheder, men ikke for erhvervsdrivende virksomheder i øvrigt, jf. lov nr. 123 af 18. februar 1994 om erhvervsdrivende virksomheder.

Til det af Kammeradvokaten anførte, hvorefter en offentliggørelse af Postens Kuverterings regnskaber vil stille Postvæsenet konkurrencemæssigt ringere end flere multinationale virksomheder, bemærkes, at dette næppe kan have megen relevans i den foreliggende sag, hvor Postvæsenet netop af Konkurrencerådet af gennemsigtighedsmæssige årsager er blevet opfordret til at offentliggøre sine regnskaber og udskille Postens Kuvertering fuldstændigt fra Postvæsenets monopolvirksomhed, gerne i selskabsform.

Det er et afgørende argument for at give klageren aktindsigt i det omhandlede materiale, herunder navnlig årsregnskaberne, at kommunikationsministeren og Postvæsenet tilsyneladende ganske har ladet hånt om Konkurrencerådets opfordring til åbenhed og gennemsigtighed og har fortsat Postens Kuverterings virksomhed, som intet var hændt. Denne holdning hos en offentlig myndighed kan kun karakteriseres som en nedvurdering af Konkurrencerådets arbejde og konklusioner, uanset at loven desværre kun hjemler, at en afgørelse efter konkurrencelovens § 15 skal have karakter af en blot henstilling.

Når kommunikationsministeren og P&T ikke ønsker at følge Konkurrencerådets henstilling, kan der ikke være nogen tvivl om, at hensynet til det offentliges økonomiske interesser ikke kan få forrang frem for klagerens berettigede forventning om at få aktindsigt i regnskaberne og dermed en mulighed for at kontrollere, hvorvidt Postvæsenet overholder konkurrencelovgivningen.

6. Konkurrencerådets argumentation

Rådet har anført, at klageren som part i sagen som udgangspunkt har krav på at blive gjort bekendt med sagens dokumenter, jf. forvaltningslovens § 9, stk 1. Klagerens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv må imidlertid under de foreliggende omstændigheder delvis vige for afgørende hensyn til det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed, jf. forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 5.

Da der i den pågældende sag er tale om offentlig erhvervsvirksomhed, vil rådets indgrebsbeføjelser efter konkurrencelovens §§ 11-13 ikke kunne bringes i anvendelse, jf. lovens § 2, nr. 2, 2. pkt. Rådet vil i det højeste kunne rette henvendelse i medfør af lovens § 15, og klageren vil ikke kunne støtte ret på en sådan afgørelse, der alene kan have karakter af en henstilling. I samme forbindelse skal det bemærkes, at hverken klageren eller adressaten for henvendelsen i givet fald kan indbringe rådets beslutning om at tage konkurrencelovens § 15 i anvendelse for ankenævnet, jf. lovens § 18, stk. 1.

På den baggrund må klagerens interesse vige for hensynet til Postens Kuverterings forretningsvirksomhed, og der er derfor i forbindelse med meddelelsen af aktindsigt i medfør af forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 5, udeladt de regnskabsmæssige oplysninger i Kammeradvokatens redegørelse af 14. marts 1994 og skrivelse af 14. april 1994 samt udeladt de vedlagte årsregnskaber, budgetter, kontrakter m.v. Der er i overensstemmelse med forvaltningslovens § 15, stk. 2, meddelt aktindsigt i det øvrige materiale.

Rådet er ikke uenig med klageren i, at årsregnskaberne for Postens Kuvertering ud fra en konkurrenceretlig vurdering bør gøres offentligt tilgængelige og dermed også tilgængelige for klageren for at skabe gennemsigtighed om virksomheden i overensstemmelse med konkurrencelovens formål, jf. rådets henvendelse af 15. juni 1994 til kommunikationsministeren. Rådet har imidlertid ikke i konkurrencelovens § 15 eller andet steds hjemmel til at pålægge Postvæsenet at offentliggøre regnskaberne. Rådets afgørelse af 28. april 1994 er derfor alene truffet efter en vurdering i henhold til forvaltningsloven.

7. Kammeradvokatens argumentation

Kammeradvokaten har anført, at ved den erhvervsretlige lovgivning er det kun pålagt aktieselskaber, anpartsselskaber og erhvervsdrivende fonde at offentliggøre deres årsregnskaber ved indsendelse heraf til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen. Heraf følger naturligvis, at erhvervsdrivende virksomheder, der drives i en anden retlig form, f.eks. som personligt drevne virksomheder, interessentskaber eller af en offentlig myndighed, ikke kan pålægges at offentliggøre deres årsregnskaber. Dette gælder også, når en anmodning om offentliggørelse fremkommer i form af en begæring fra konkurrerende virksomheder om aktindsigt i regnskabsoplysninger, ligesom det er uden betydning, om konkurrenterne selv er organiseret i den ene eller anden retlige form.

Hverken principperne i den forvaltningsretlige lovgivning eller konkurrencelovens gennemsigtighedsprincip kan ændre herved. I modsat fald gøres den afgrænsning af pligten til at offentliggøre regnskaber, der er foretaget ved den selskabsretlige og fondsretlige lovgivning, illusorisk.

Til det af klageren anførte om lov om erhvervsdrivende virksomheder bemærkes, at denne lov, der træder i kraft den 1. januar 1995, kun finder anvendelse på virksomheder med begrænset ansvar. Det er således ikke korrekt, at f.eks. personligt drevne virksomheder, interessentskaber og offentlige myndigheder efter denne dato kan pålægges at offentliggøre deres årsregnskaber. Ingen af disse er nemlig virksomheder med begrænset ansvar.

Særligt om det fremlagte budget for Postens Kuvertering bemærkes, at budgetter i alle virksomheder anses for at være et strategisk styringsinstrument, der aldrig offentliggøres.

Kammeradvokaten har endvidere henvist til den ovenfor gengivne udtalelse fra ministeren for kommunikation og turisme og har særligt fremhævet, at et regnskab vedrørende kuverteringsydelser vil have karakter af et delregnskab for Postvæsenet, og at en offentliggørelse heraf vil stille Postvæsenet konkurrencemæssigt ringere end flere multinationale virksomheder, som også leverer flere ydelser og produkter, og hvor de offentliggjorte regnskaber typisk alene angiver virksomhedens samlede resultat for alle produkter under et.

8. Ankenævnets bemærkninger

Foreløbig bemærkes, at reglerne om årsregnskaber m.v. ifølge lov nr. 123 af 18. februar 1994 om erhvervsdrivende virksomheder kapitel 5 kun finder anvendelse på virksomheder med begrænset ansvar.

På det omhandlede forretningsområde udøver Postens Kuvertering egentlig forretningsvirksomhed i fuld konkurrence med de virksomheder, som klageren repræsenterer. Under disse omstændigheder må retten til aktindsigt i medfør af forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 5, begrænses af hensyn til det offentliges forretningsvirksomhed, og ankenævnet har derfor ikke mulighed for at ændre Konkurrencerådets afgørelse.

Konkurrencerådets afgørelse af 22. marts 1994, således som denne afgørelse er ændret af rådet den 28. april 1994, stadfæstes.

Officielle noter

(* 1) Konkurrencerådet:

Dokumentation 1994-3, s. 284-293