Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume

Et kommunalt fællesskab havde indgået aftale med en amtskommune om levering af naturgas til en amtskommunal institution, der var beliggende i den kommune, som et bestyrelsesmedlem repræsenterede i det kommunale fællesskabs bestyrelse. Kommunen, der samtidig var ejer af et forbrændingsanlæg, påtænkte at ændre varmeplanen for området fra naturgas til halm- og affaldsforbrænding. Det kommunale fællesskab overvejede i den forbindelse at anlægge voldgiftssag mod kommunen med krav om erstatning for tabt dækningsbidrag. Det kommunale fællesskab ville under voldgiftssagen gøre gældende, at kommunen havde være uberettiget til at ændre varmeplanen til ugunst for det kommunale fællesskab, og at kommunen havde varetaget usaglige hensyn.

Da sagen således angik et spørgsmål af privatretlig karakter, hvor kommunen og det kommunale fællesskab havde betydelige modstridende interesser, fandt Indenrigsministeriet, at det måtte give anledning til betydelig tvivl, oom repræsentanten for den pågældende kommune havde kunnet deltage i behandlingen og afgørelsen af sagen i bestyrelsen for det kommunale fællesskab.

Under hensyn til kommunens klare interesse i at undgå, at der blev gjort et erstatningskrav gældende, var Indenrigsministeriet mest tilbøjelig til at mene, at der forelå et i forhold til fællesskabets interesser uvedkommende hensyn, og at interessemodsætningen i sagen var egnet til at vække tvivl om det pågældende bstyrelsesmedlems upartiskhed, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5. Følgelig måtte det pågældende bestyrelsesmedlem som repræsentant for kommunen anses for at have været inhabilt ved behandlingen af dagsordenspunktet på bestyrelsesmødet.

Den fulde tekst

Speciel inhabilitet i bestyrelsen for et kommunalt fællesskab

(Indenrigsministeriets brev af 19. januar 1996 til et kommunalt fællesskab - 4. k.kt. j.nr. 1993/122/333-4)

Naturgas Sjælland I/S

Energivej 3

4180 Sorø

I skrivelse af 30. april 1993 har Naturgas Sjælland I/S klaget til Indenrigsministeriet over en udtalelse af 5. marts 1993 fra Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt, hvoraf det fremgår, at det er tilsynsrådets opfattelse, at bestyrelsen for Naturgas Sjælland I/S på et ekstraordinært bestyrelsesmøde den 21. december 1992, med urette har erklæret bestyrelsesmedlem, daværende borgmester Steen Bach Nielsen, Slagelse, for inhabil ved bestyrelsens behandling af punkt 74 på dagsordenen på mødet.

Naturgas Sjælland I/S har i sin skrivelse af 30. april 1993 blandt andet udtalt:

»Baggrunden for indkaldelse af et ekstraordinært bestyrelsesmøde til den 21. december 1992 var borgmester Steen Bach Nielsen's udtalelser til dagblandet »Sjællands Tidende« den 10. december 1992, hvorunder borgmesteren udtalte, at »naturgasbestyrelsen er ført bag lyset«. Der forelå på det tidspunkt et responsum udarbejdet på vegne I/S Sjællandske Kraftværker, men også Slagelse kommune v/advokat Henrik viltoft og tilsvarende notat udarbejdet af KOMGAS' advokat, advokat Per Magid samt Naturgas Sjælland I/S' advokat, advokat Lars Langkjær.

Advokat Henrik Viltoft konkluderede, at Naturgas Sjælland I/S ikke har krav på erstatning, såfremt Slagelse kommune ændrer varmeplan.

Denne konklusion er i modsætning til såvel KOMGAS som Naturgas Sjælland I/S' advokaters konklusion i responsa, der er udarbejdet som opfølgning til advokat Henrik Viltoft's gennemgang af sagen.

Der var derfor behov for på bestyrelsesmødet at få en gennemgang af hele sagens grundlag i forhold til de lige nævnte responsa, herunder en beslutning om den videre strategi.

Bestyrelsen tog på bestyrelsesmødet den 21. decmeber 1992 klar afstand fra Steen Bach Nielsen's udtalelser til pressen og udtalte tillid til formandskab og direktion hos Naturgas Sjælland I/S.

Dagsordenens punkt nr. 74 for bestyrelsesmødet den 21. decmber 1992 vedrører »Gennemgang af notater fra advokat Lars Langkjær og Advokatfirmaet Jonas Bruun«. Disse notater kommenterer Slagelse kommunes ønske om som varmeplanmyndighed at lade opvarmningen m.v. af Slagelse Centralsygehus overgå til kraftvarmeforsyning baseret på hovedsaglig halm og affaldsforbrænding fremfor den aktuelle naturgasforsyning til Centralsygehuset.

Under »sagsfremstilling« fremgår:

a) Gennemgang af advokat Lars Langkjær's foreløbige vurdering.

b) Gennemgang af Advokatfirmaet Jonas Bruun's foreløbige vurdering, som er indhentet af KOMGAS

På bestyrelsesmødet den 21. december 1992 gjorde formanden for bestyrelsen, borgmester Søren Clausen inden sagens realitetsbehandling opmærksom på, at gennemgangen af sagen ville indeholde »stærke« og »svage« sider af sagen. Dagsordenen agtedes herefter afsluttet med vedtagelse af strategi for Naturgas Sjælland I/S i det videre forløb i den tvist med Slagelse kommune, hvor Naturgas Sjælland I/S har forbeholdt sig et erstatningskrav på indtil kr. 35 mio. over for Slagelse kommune, såfremt varmeplanen ændres til ugunst for Naturgas Sjælland I/S. .....

Drøftelsen i bestyrelsen lå endvidere i forlængelse af en beslutning af 21. marts 1991. Beslutningen af 21. marts 1991 er sålydende: .....

Leif Hansen deltog som repræsentant for Slagelse kommune, ikke i sagens behandling på grund af inhabilitet.

Det blev besluttet:

1. at søge at nå til enighed med Slagelse kommune om en kompromisløsning, der indebærer, at Naturgas Sjælland sikres en afsætning af samme værdi i Slagelses forsyningsområde, som den der mistes på Centralsygehuset i Slagelse.

2. at fastholde et erstatningskrav på det tabte dækningbidrag overfor Slagelse kommune. .....

Under bestyrelsesmødet den 21. marts 1991 erklærede bestyrelsen Slagelse kommunes repræsentant for inhabil under drøftelse af dette dagsordenpunkt, hvilket repræsentaten for Slagelse kommune tog til efterretning, og derefter forlod mødet.

Bestyrelsen besluttede med samme baggrund at erklære borgmester Steen Bach Nielsen for inhabil i sagens behandling, dog at borgmesteren kunne få lejlighed til at fremføre synspunkter før bestyrelsens realitetsbehandling.

For beslutningen om borgmester Steen Bach Nielsen's inhabilitet på mødet den 21. december 1992 stemte 17 af bestyrelsens medlemmer for, medens 5 medlemmer stemte imod.

På bestyrelsesmødet aflagde direktør Rene Voss, KOMGAS og advokat Lars Langkjær en mundtlig redegørelse om erstatningsgrundlaget, Naturgas Sjælland I/S's retlige stilling og en vurdering af det opnåelige erstatningsbeløb.

Bestyrelsen besluttede på sit møde den 21. december 1992 under dagsordenens punkt 74 følgende: .....

Bestyrelsen fastholder sin beslutning i møde den 21. marts 1991, sag nr. 17.

Det meddeles KAVO og Slagelse Byråd, at sagen ikke agtes afgjort med frivillig voldgift, idet sagen ikke anses egnet for voldgift.

Bestyrelsen opfordrer fortsat Slagelse byråd som varmeplanmyndighed til, at sagen løses ved forlig. .....

Naturgas Sjælland I/S er funderet - og opererer - på grundlag af privatretlige regler, nemlig interessentskabsretten, og naturgasselskabets funktion, der afspejles i formålsbestemmelsen, hviler på et privatøkonomisk grundlag. Rammerne for bestyrelsens og den daglige ledelses arbejde og kompetence afstikkes af vedtægten, og hviler ikke på en specifik lovbestemmelse.

Ved overvejelsen af, hvorvidt der forelå inhabilitet for klageren, må således ikke blot forvaltningslovens bestemmelser om inhabilitet, men også privatretlige grundsætninger, herunder aktieselskabslovens § 58, inddrages. .....

Vedtægten for Naturgasfordelingsselskabet i Vestsjællands og Storstrøms Amter I/S, senest ændret i marts 1993, § 3, pkt. 1 lyder således:

»Selskabet har til formål i Vestsjællands- og Storstrømsregionen, at forhandle naturgas til alle aftagerkategorier samt at forestå etableringen og driften af den overordnede regionale fordeling af naturgas fra transmissionsnettet til lokal distribution samt sikre belastningsudjævning. Selskabet skal medvirke ved etableringen a en hensigtsmæssig distributionsstruktur såvel i regionen som på landsplan.

Selskabets virksomhed skal økonomisk hvile i sig selv.« .....

Det vil være klart i strid med selskabets formålsbestemmelse at søge at udbrede andre energiformer end naturgas, ligesom en beslutning, der fører til frakobling af en stor og betydende kunde (-kreds) med økonomisk tab til følge, ganske må anses for stridende mod selskabets formål.'

Naturgas Sjælland I/S har videre bl.a. anført, at der er tale om en interessekollision i forbindelse med varetagelsen af flere offentlige hverv, idet Slagelse Kommunes økonomiske interesse i ændring af varmeplanen og den deraf afledede mulige erstatningspligt over for Naturgas Sjælland I/S er interesser af privatretlig art.

Endelig har Naturgas Sjælland I/S anført, at der for ledelsesorganer i interessentskabet må antages at gælde en inhabilitetsregel svarende til aktieselskabslovens § 58. Der henvises i den forbindelse til Erik Hørlyck, Interessentskaber og konsortier (1989), side 116 f.

Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt anførte i sin udtalelse af 5. marts 1993 blandt andet:

»Forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, fremstår som en opsamlingsbestemmelse og fastslår, at der foreligger inhabilitet, hvis der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnet til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed. Sprogligt kan denne bestemmelse også opfatte den situation, hvor en kommune er repræsenteret i et kommunalt fællesskabs besluttende organer. Det fremgår i øvrigt, jf. også undtagelsesbestemmelsen i § 3, stk. 2, at det er et væsentligt element ved vurderingen af, om der i givet fald foreligger inhabilitet, om der kan påvises uvedkommende hensyn.

Om de hensyn, som efter Naturgas Sjælland I/S« opfattelse skal karakteriseres som uvedkommende og dermed vække tvivl om upartiskhed, således at § 3, stk. 1, nr. 5, kan anvendes, anføres i advokat Lars Langkjærs notat af 27. januar 1993 (om inhabilitetsspørgsmålet), at Slagelse kommunes repræsentant i bestyrelsen må anses for inhabil på grund af kommunens økonomiske interesser, der ligger udover den offentlige planlægningsinteresse. Det anføres, at kommunens økonomiske interesse er af konkret karakter og helt specifikt rettes mod de bslutninger, der træffes af Naturgas Sjælland I/S' bestyrelse. Naturgas Sjælland I/S' bestyrelse har pligt til at varetage det regionale selskabs interesser ud fra en egeninteresseret økonomsik synsvinkel, således som det er nedfældet i lovgivningen og selskabets vedtægter, og som klart i den aktuelle sag strider mod Slagelse kommunes interesser.

Afgørende for tilsynsrådets vurdering af, som der foreligger inhabilitet er som nævnt, som Slagelse Kommunes beskrevne interesse må anses for uvedkommende. Den omstændighed, at der foreligger en modstrid mellem interesser, der er repræsenteret i en beslutningsproces, kan derimod ikke i sig selv begrunde inhabilitet. .....

Det er tilsynsrådets vurdering, at ... bestyrelsesmedlemmer, i hvert fald således som vedtægten for Naturgas Sjælland I/S er udformet, må opfattes som udpeget med den opgave - inden for de rammer, der måtte være udstukket af repræsentantskabet - at realisere interessentskabets målsætninger med udgangspunkt i, hvad der efter det enkelte medlems opfattelse best kan foreliges med egne kommunale interesser.

Hvad der er Naturgas Sjælland I/S' »egeninteresse ud fra en økonomisk synsvinkel« kan således kun fastlægges ved beslutninger truffet af selskabets kompetente forsamlinger, hvor hvert medlem bør kunne øve den indflydelse, som vedtægterne giver interessenten.

Til forståelse af, om der i en konkret situation foreligger forhold, der kan begrunde inhabilitet, må det fortsat erindres, at det afgørende er tilstedeværelsen af en uvedkommende interesse som sådan, og ikke om interessen må formodes at føre til den ene eller anden stemmeafgivning, der er af betydning.

Konklusionen på Tilsynsrådets overvejelser er, at den interesse, som borgmester Steen bach Nielsen havde på Slagelse kommunes vegne, ikke kan anses som uvedkommende i forhold til bestyrelsesarbejdet i Naturgas Sjælland I/S. Den interessemodsætning, som helt åbenbart kan konstateres mellem Slagelse kommune og et flertal af Naturgas Sjælland I/S' øvrige interessenter fører således heller ikke efter Tilsynsrådets opfattelse til »tvivl om upartiskhed« i forvaltningslovens forstand.

Afgørelsen af, om der foreligger inhabilitet sker som bekendt altid ud fra en helt konkret afvejning af en sags omstændigheder. Kun herved kan det afgøres, om de retssikkerhedsmæssige hensyn, som ligger bag inhabilitetsbestemmelsen gør sig gældende. På baggrund af det forelagte materiale finder Tilsynsrådet ikke, at den drøftelse og beslutning, som der blev lagt op til under det pågældende dagsordenspunkt, kunne begrunde, at Steen Bach Nielsen blev anset for inhabil.

Det fremgår i øvrigt af bestyrelsens beslutning om at erklære Steen Bach Nielsen inhabil, at Steen Bach Nielsen skulle have lejlighed til at fremføre synspunkter, før bestyrelsen realitetsbehandlede sagen.

I mødsætning hertil antages det normalt, at et medlem af en kollegial forvaltningsmyndighed, som anses for inhabilt, er afskåret fra at deltage ikke blot i en eventuel afstemning om sagens afgørelse, men også i den forudgående rådslagning.

Ved afgørelsen af, om der konkret forelå inhabilitet, har Tilsynsrådet derfor også inddraget den omstændighed, at Steen Bach Nielsen, også efter bestyrelsesflertallets opfattelse, uden at dette blev opfattet som uvedkommende hensyn, skulle have adgang til på mødet af fremføre Slagelse kommunes synspunkter på sagen.

Vedrørende betydningen af, at borgmesteren i Slagelse således uberettiget blev erklæret inhabil, er det overfor Tilsynsrådet oplyst, at der endnu ikke i bestyrelsen for Naturgas Sjælland I/S er truffet endelig beslutning vedrørende spørgsmålet om selskabets strategi overfor Slagelse kommune i sagens videre forløb.

Der forhold, at borgmesteren i Slagelse på mødet den 21. december 1992 blev erklæret inhabil har således ikke haft afgørende betydning for selskabets afgørelse vedrørende dette spørgsmål.'

Indenrigsministeriet har på baggrund af interessentskabets klage, den 2. juni 1993 anmodet Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt om en udtalelse.

Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt har i brev af 5. august 1993 blandt andet udtalt:

»Det er Tilsynsrådets opfattelse, at der ikke i det nu foreliggende materiale er fremkommet nye faktiske oplysninger i forhold til, hvad der var Tilsynsrådet bekendt, da rådet behandlede sagen i mødet den 2. marts 1993. Det ses endvidere ikke at være inddraget problemstillinger, som ikke allerede ved denne behandling indgik i rådet overvejelser.

Som det fremgår af rådets tidligere udtalelse, beroede rådets konklusioner på en konkret afvejning af forskellige hensyn og mulige interessemodsætninger sammenholdt med karakteren af den sag, som ifølge dagsorden for bestyrelsensmødet var sat til bahandling under det pågældende punkt.

Efter rådets opfattelse er den foreliggende klage af 30. april 1993 fra Naturgas Sjælland I/S ikke udtryk for uenighed som de faktiske forhold men alene om den retlige vurdering af den dengang foreliggende situation.

Den beskrivelse af spørgsmål og vurderinger, som ifølge den nu foreliggende klageskrivelse til Indenrigsministeriet var mulige emner for drøftelse og beslutning på bestyrelsesmødet den 21. december 1992, er efter Tilsynsrådets opfattelse hverken kommet til udtryk i dagsordenspunktet, således som dette var formuleret, eller i formandens indledende bemærkninger på mødet vedrørende dette dagsordenpunkt.

Tilsynsrådets ovennævnte opfattelse synes underbygget af udtalelse af 3. februar 1993 fra Naturgas Sjælland I/S og af advokat Lars Langkjær's notat af 27. januar 1993, som begge netop henviser til foreliggende generelle interessemodsætninger som grundlag for den hævdede inhabilitet hos Steen Bach Nielsen og ikke det nu i skrivelse af 30. april 1993 beskrevne ønske om på det omhandlede bestyrelsemøde at få fastlagt en egentlig forhandlingsstrategi overfor Slagelse kommune.

Tilsynsrådet kan på denne baggrund henholdt sig til sin tidligere udtalelse af 5. marts 1993. Det kan dog tilføjes, at rådet -omend dette ikke dettte ikke direkte er nævnt i udtalelsen - i sin behandling af sagen også havde overvejelser om, hvorvidt de her omhandlede hverv, som Borgmesteren i Slagelse bestrider er forenelige.

Rådet var således opmærksom på, hvad der i den forvaltningsretlige terori har været betegnet som forenelighed af hverv, herunder om, at afgørelsen af sådanne spørgsmål må bero på en helt konkret vurdering af indholdet af det enkelte hverv.

I den konkrete sag har det, blandt andet set i lyset af, hvorledes afgørelsen om inhabilitet blev begrundet af flertallet, været rådets opfattelse, at der ikke var anledning til nærmere overvejelser om, hvorvidt Borgmesteren i Slagelse på grund af manglende forenelighed af hans hverv var udelukket fra at deltage i behandlingen af det omhandlede dagsordenpunkt.

Tilsynsrådet er opmærksom på, at Naturgas Sjælland I/S efterfølgende med skrivelsen af 30. april 1993 til Indenrigsministeriet er fremkommet med en mere specifik angivelse af spørgsmål og vurderinger, der var mulige emner i en strategiplan og derfor kunne drøftes på det omhandlede bestyrelsesmøde.

Såfremt det således havde været hensigten, at der på mødet også skulle fastlægges en strategiplan, da vil det efter Tilsynsrådets opfattelse have været hensigtsmæssigt, om dette var fremgået af dagsorden til bestyrelsesmødet.

Det omhandlede punkt 74 på dagsorden burde således være opdelt på en almen gennemgang af de foreløbige vurderinger fra henholdsvis advokat Lars Langkjær og advokatfirmaet Jonas Bruun og en konkret fastlæggelse af en strategiplan. Det burde således af den foreliggende dagsorden have fremgået, at der heri indgik et særskilt punkt om fastlæggelse af en strategiplan overfor Slagelse kommune.«

Naturgas Sjælland I/S har herefter i skrivelse af 14. september 1993 bl.a. fremsat følgende bemærkninger til udtalelsen fra Tilsynsrådet for Vestsjælland Amt:

»..... da Naturgas Sjælland den 21. marts 1991 i sag nr. 17 erklærede Leif Hansen, Slagelse som inhabil og 2. gang den 21. december 1992 erklærede borgmester Steen Bach Nielsen som inhabil, byggede det begge gange på en specifik vurdering af Slagelse kommunes involvering i hele sagskomplekset.

I hele sagsforløbet har problemet netop været, at Slagelse kommune ejer affaldsværket, at Slagelse kommune ejer fjernvarmeværket, og at Slagelse kommune har indgået bindende aftaler med Sjællandske Kraftværker samt endvidere har søgt at sikre sig økonomisk kompensation fra KAVO kommunerne i tilfælde af gennemførelsen af et erstatningskrav fra Naturgas Sjælland I/S.

Dette net af i juridisk forstand privatretlige forhold, var de kendsgerninger bestyrelsen klart var sig bevidst, da den i begge tilfælde vurderede, at Slagelses repræsentant var inhabil, når strategien i denne sag skulle drøftes og besluttes. Det drejede sig således ikke en generel vurdering af Slagelse-repræsentanternes habilitet.

Disse helt specifikke forhold understreges også af, at baggrunden for at indkalde til det ekstraordinære bestyrelsesmøde var udtalelser fra borgmester Steen Bach Nielsen i dagspressen om, at direktion og formandsskab havde ført bestyrelsen bag lyset. Udtalelser som naturligvis måtte be- eller afkræftes (dagsordenens punkt nr. 75() samtidig med en revurdering af strategi skulle foretages, såfremt bestyrelsen skønnede, at eventuelt nyt i sagen trak i en ny retning (dagsordenens punkt nr. 74).

Af Tilsynsrådets skrivelse af 5. august fremgår, at Tilsynsrådet er af den opfattelse, at bestyrelsens behandling af problemkomplekset skulle have været yderligere opdelt. .....

Efter Naturgas Sjælland I/S's opfattelse kan der ikke foretages adskillelse af sagens behandling i en gennemgang af de foreliggende advokatnotater på den ene side og på den anden side fastlæggelse af en strategiplan, idet advokaternes notater og kommentarer samt spørgsmål fra bestyrelsen netop, vil være grundlaget for Naturgas Sjælland I/S's beslutning om den strategi, der skulle føres fremover.

I indkaldelsen til bestyrelsesmødet under pkt. 74 fremgår, at notater fra henholdsvis advokat Lars Langkjær og advokatfirmaet Jonas Bruun vil blive eftersendt den 17. december 1992

Det har således ikke været muligt i forbindelse med udsendelse af dagsordenen at give en mere præcis skildring af dagsordenspunktet. Ved påbegyndelse af det ekstraordinære møde den 21. december 1992 redegjorde formanden for bestyrelsen for mulige problemstillinger, som skulle indgå i bestyrelsens behandling af sagen. Efter Naturgas Sjællands opfattelse er det derfor forkert, når Tilsynsrådet hævder, at denne problemstilling ikke fremgik af formandens bemærkninger.

Det afgørende er - udover det anførte naturligvis -, at bestyrelsen godkendte denne tilføjelse til den udsendte dagsorden, og der blev i den anledning foretaget en kort tilføjelse til bestyrelsens beslutningsprotokol til dokumentation for, at der netop skulle fastlægges en strategi for det videre forløb.«

Det fremgår i øvrigt af sagen, at bestyrelsen i Naturgas Sjælland I/S i følge vedtægtens § 9 består af ni medlemmer valgt af repræsentantskabet. Dette består af en eller flere repræsentanter for hver af de 28 deltagende kommuner i Vestsjællands og Storstrøms amter. Bestyrelsens sammensætning, funktionsmåde og kompetence er nærmere reguleret i vedtægtens §§ 9-11.

Om den gasleverance, der var baggrunden for bestyrelsens overvejelser om et muligt erstatningskrav for tabt dækningsbidrag, fremgår det i øvrigt, at Naturgas Sjælland I/S og Vestsjællands Amtskommune den 11. oktober 1985 havde indgået aftale om levering af naturgas til Centralsygehuset i Slagelse. Efter kontraktens § 1 forpligtede Naturgas Sjælland I/S sig til at levere naturgas fra den 1. januar 1986, og kontrakten kunne efter § 6 opsiges af hver af parterne med 6 måneders varsel, dog tidligst til udgangen af det tredje aftaleår.

Naturgas Sjælland I/S' eventuelle erstatningskrav mod Slaglse Kommune knyttede sig således ikke til kontrakten, der var indgået med amtskommunen, men ville i givet fald skulle begrundes med, at kommunen var uberettiget til at ændre varmeplanen fra naturgas til halm- og affaldsforbrænding til ugunst for interessentskabet.

I den anledning skal Indenrigsministeriet udtale følgende:

De almindelige kommunale tilsynsmyndigheder - Indenrigsministeriet og de for hvert amt nedsatte tilsynsråd - fører tilsyn med, at amtskommunerne og kommunerne overholder lovgivninge, jf. §§ 47 og 61 i lov om kommunernes styrlse (lovbekendtgørelse nr. 615 af 18. juli 1995).

Indenrigsministeriet er ikke almindelig klageinstans i forhold til tilsynsrådene, men ministeriet fører tilsyn med, at tilsynsrådene ikke tilsidesæter lovgivningen, og at tilsynsrådenes udtalelser ikke er urigtige eller hviler på et urigtigt faktisk grund, jf. § 61 a i lov om kommunernes styrelse.

Naturgas Sjælland I/S er et kommunalt fællesskab, der er godkendt af tilsynsmyndighederne i medfør af § 60 i lov om kommunernes styrelse.

Et kommunalt fællesskab betragtes som en art speialkommune til løsning af de opgaver, som fællesskabet varetager, jf. Preben Espersen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer (1991), side 201 f. Endvidere anses kommunale fællesskaber uanset at de er organiseret i privatretlig selskabsform som f.eks. et interessentskab - i modsætning til andre statslige og kommunale institutioner, der er organiseret i selskabsform - for omfattet af forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985 som ændret ved lov nr. 347 af 6. juni 1991) som en del af den offentlige forvaltning. Der henvises til lovens § 1, stk. 1, og John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1992), side 38-40.

Af § 3, stk. 1, i forvaltningsloven fremgår, at den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis: ».....

3) Vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særligt interesse i sagen udfald. .....

5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed«

Af forvaltningslovens § 3, stk. 2, fremgår det:

»Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.«

Forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3, omfatter kun private juridiske personer. Bestemmelsen finder følgelig ikke anvendelse i forhold til kommuners repræsentanter i kommunale fællesskabers styrende organer. Det er ikke i den forbindelse afgørende, hvilken selskabsmæssig konstruktion, der er benyttet ved etableringen af det kommunale fællesskab.

I tilknytning hertil bemærkes videre, at det af Naturgas Sjælland I/S er anført, at naturgasselskabet skulle være omfattet af en regel svarende til inhabilitetsbestemmelsen i aktieselskabslovens § 58, der vedrører bestyrelsesmedlemmers og direktørers inhabilitet som følge af en personlig væsentlig interesse, der kan være stridende mod selskabets.

Da sagen ikke giver anledning til spørgsmål om mulig inhabilitet for Steen Bach Nielsen på grundlag af personlige interesser, men alene som repræsentant for Slagelse Kommune, finder Indenrigsministeriet imidlertid ikke anledning til at gå ind på nærmere overvejelser om en sådan mulig anvendelse af aktieselskabslovens § 58.

Det er derfor Indenrigsministeriets opfattelse, at afgørelsen af spørgsmålet om inhabilitet for bestyrelsesmedlemmerne i Naturgas Sjælland I/S skal træffes på grundlag af bestemmelsen i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, jf. stk. 2, hvorefter der foreligger inhabilitet, når der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed.

Det er i den forbindelse gjort gældende af Naturgas Sjælland I/S, at der i denne sag foreligger en interessekonflikt i forbindelse med borgmesterens varetagelse af flere offentlige hverv, idet der angives at bestå en modsætning mellem på den ene side Naturgas Sjælland I/S' interesser som definerede i selskabets vedtægter og på den anden side Slagelse Kommunes interesse i en ændret varmeplanlægning, der betegnes som privatretlig.

Indenrigsministeriet skal hertil bemærke, at der ikke i forbindelse med kommuners deltagelse i de styrende organer i kommunale fællesskaber er tale om tilfældige sammenfald af flere offentlige hverv. Medlemmer af disse organer er udpeget son repræsentanter for kommunalbestyrelsen med henblik på at varetage deres kommunes interesser i det pågældende kommunale fællesskab og er i denne egenskab underlagt kommunalbestyrelsens instruktionsbeføjelse. Der henvises herved til Preben Espersen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer (1991), side 208.

Det følger heraf, at et kommunalt fællesskabs interesser udgøres af summen af de deltagende kommuners interesser, således som de inden for rammerne af fællesskabets vedtægter og gældende lovgivning kommer til udtryk i de beslutninger, der træffes af kommunernes repræsentanter i fællesskabets kompetente organer.

Det har i den jurridiske litteratur været antaget, at det forhold, at den kommune, et medlem er indvalg af, har en særlig interesse i udfaldet af en sag, ikke i sig selv kan antages at gøre det pågældende medlem inhabilt, jf. herved Preben Espersen, Beslutning og samtykke (1974), side 198.

Efter Indenrigsministeriet opfattelse er der dog anledning til at overveje spørgsmålet om inhabilitet nærmere i forbindelse med sager vedrørende privatretlige dispositioner i forholdet mellem det komunale fællesskab og den kommune, som et medlem af fællesskabets styrende organer repræsenterer.

I det foreliggende tilfælde var der tale om deltagelse i bestyrelsens behandling af en sag om et eventuelt erstatningskrav mod Slagelse Kommune. I et sådant tilfælde, hvor sagen angår et spørgsmål af privatretlig karakter, hvor kommunen og interessentskabet har betydelige modstridende interesser, finder Indenrigsministeriet, at det må give anledning til betydelig tvivl, om repræsentanten for Slagelse Kommune har kunnet deltage i behandlingen og afgørelsen af sagen i bestyrelsen for det kommunale fællesskab.

Under hensyn til Slagelse Kommunes klare interesse i at undgå, at der gøres et erstatningskrav gældende mod kommunen, er ministeriet mest tilbøjelig til at mene, at der foreligger et i forhold til fællesskabets interesser uvedkommende hensyn, og at denne interessemodsætning er egnet til at vække tvivl om Steen Bach Nielsens upartiskhed, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5.

I visse tilfælde kan et udgangspunkt om inhabilitet efter § 3, stk. 1, nr. 1-5, i forvaltningsloven fraviges under henvisning til lovens § 3, stk. 2.

Indenirgsministeriets finder ikke, at Slagelse Kommunes interesse i sagen var af en sådan karakter, at undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 3, stk. 2, finder anvendelse.

Det tilføjes, at Indenrigsministeriet, som det fremgår, har lagt til grund, at bestyrelsens drøftelse vedrørte erstatningssagen mod Slagelse Kommune, og at ministeriet ikke har fundet formuleringen af dagsordenpunktet i den udsendte indkaldelse afgørende for vurderingen for habilitetsspørgsmålet.

Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt har i sin udtalelse af 5. marts 1993 tillige inddraget den omstændighed, at Steen Bach Nielsen på det pågældende bestyrelsesmøde fik adgang til at fremgøre Slagelse Kommunes synspunkter i sagen.

I følge § 8 i normalforretningsorden for kommuner, der svarer til, hvad der normalt er gældende for kollegiale forvaltningsmyndigheder, skal inhabile kommunalbestyrelsesmedlemmer forlade lokalet under forhandling og afstemning i den sag, de er inhabile i forhold til. De pågældende medlemmer er derimod ikke afskåret fra at deltage i kommunalbestyrelsens forhandling og afstemning om, hvorvidt de skal vige deres sæde.

I følge § 7 i forretningsordenen for Naturgas Sjælland I/S kan et inhabilt bestyrelsesmedlem, der er afskåret fra at deltage i bestyrelsens afstemning i en konkret sag, ikke være tilstede i bestyrelseslokalet under bestyrelsens forudgående drøftelse af det dagsordensfastsatte emne.

Indenrigsministeriet finder dog ikke, at disse regler kan være til hinder for, at det inhabile medlem får adgang til, inden forhandlingen indledes, at afgive en udtalelse om sagen eller besvare spørgsmål. Dette kan f.eks. være aktuelt i tilfælde, hvor der er rejst kritik af den pågældendes handlemåde.

Indenrigsministeriet er herefter mest tilbøjelig til at mene, at daværende borgmester Steen Bach Nielsen som repræsentant for Slagelse kommune i medfør af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, må anses for at have været inhabil ved behandlingen af punkt 74 på bestyrelsesmødet i Naturgas Sjælland I/S den 21. december 1992.

Indenrigsministeriet kan såeldes ikke tilslutte sig den retsopfattelse, Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt har givet udtryk for i sin udtalelse af 5. marts 1993 om, at Naturgas Sjælland I/S med urette havde erklæret daværende borgmester Steen Bach Nielsen inhabil på bestyrelsesmødet den 21. december 1992.

Da Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt ikke i sin udtalelse af 5. marts 1993 traf beslutning om betydningen af, at Naturgas Sjælland I/S efter tilsynsrådets opfattelse uberettiget havde erklæret daværende Steen Bach Nielsen for inhabil, og Naturgas Sjælland I/S telefonisk har oplyst, at den konkrete tvist mellem Slagelse Kommune og interessentskabet er bilagt på anden vis, foretager Indenrigsministeriet sig ikke videre i sagen.

Kopi af dette brev er sendt til Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt og Slagelse kommune

Med venlig hilsen

Torben Sørensen

Officielle noter

Ingen