Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume

Udtalt, at fire bestyrelsesmedlemmer, der var udpeget af et amtsråd, til bestyrelsen for et kommunalt fællesskab, ikke kunne antages at være inhabile i medfør af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, ved bestyrelsens behandling af spørgsmål vedrørende en af det kommunale fællesskab mod amtskommunen anlagt retssag om gyldigheden af et af amtskommunen meddelt påbud om fjernelse af deponeret materiale.

Den fulde tekst

Speciel inhabilitet i kommunale fællesskabers bestyrelser

Generelt udtalt, at medlemmer af de styrende organer i kommunale fællesskaber er udpeget som repræsentanter for kommunalbestyrelsen med henblik på at varetage deres kommunes interesser i det pågældende kommunale fællesskab og er i denne egenskab underlagt kommunalbestyrelsens instruktionsbeføjelse. Der henvises herved til Preben Espersen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer (1991), side 208.

Det forhold, at den kommune, et medlem er indvalgt af, har en særlige interesse i udfaldet af en sag, kan ikke i sig selv antages at gøre det pågældende kommunalbestyrelsesmedlem inhabilt i det kommunale fællesskab, jf. herved Preben Espersen, Beslutning og samtykke (1974), side 198.

På tilsvarende måde antages det, at et kommunalbestyrelsesmedlem, der er udpeget af kommunalbestyrelsen for at repræsentere denne i ledelsen af en forening, en fond eller en selvejende institution, ikke vil være inhabilt ved kommunalbestyrelsens behandling af sager vedrørende foreningen mv. i de tilfælde, hvor det pågældende medlem er udpeget med henblik på at varetage kommunalbestyrelsens interesser. Der henvises til Preben Espersen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer (1991), side 77.

Baggrunden for disse antagelser er, at der er sammenfald mellem de interesser, det pågældende medlem skal varetage i henholdsvis kommunalbestyrelsen og det kommunale fællesskab, foreningen, fonden mv. Den interessekonflikt, der er baggrunden for inhabilitet, foreligger således ikke.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse må de her anførte synspunkter vedrørende kommunale fællesskaber og foreninger mv. dog modificeres i en række tilfælde. Dette gælder bl.a. behandlingen af sager vedrørende privatretlige dispositioner mellem det kommunale fællesskab eller foreningen mv. og den kommune, hvis kommunalbestyrelse har udpeget den pågældende. Ved sådanne dispositioner vil der normalt ikke kunne foreligge interessesammenfald, og begrundelsen for, at der ikke opstår inhabilitet, vil således ikke være opfyldt.

I den foreliggende sag var der tale om det kommunale fællesskabs bestyrelses behandling af og stillingtagen til den verserende retssag om gyldigheden af et påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 69, stk. 1.

Retssagen vedrørte således et rent offentligretligt spørgsmål. Såfremt der tillige blev nedlagt påstand om, at amtskommunen skulle erstatte de med påbuddet forbundne udgifter til personale og rådgivning, ville der være tale om et krav, der var helt afhængig af og underordnet i forhold til det offentligretlige spørgsmål.

Udtalt, at Indenrigsministeriet på denne baggrund ikke fandt tilstrækkeligt grundlag for at forlade det principielle udgangspunkt og derfor var mest tilbøjelig til at antage, at der ikke forelå inhabilitet for amtskommunens medlemmer af det kommunale fællesskabs bestyrelse ved bestyrelsens behandling af spørgsmål vedrørende den anlagte retssag.

i/S Hedeland

Maglehøjgårdsvej 6 A

2640 Hedehusene

I brev af 21. november 1995 rettede I/S Hedeland henvendelse til Indenrigsministeriet med anmodning om en vejledende udtalelse om, hvorvidt de af Roskilde Amtsråd udpegede medlemmer af I/S Hedelands bestyrelse er inhabile i forbindelse med bestyrelsens behandling af en retssag om påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 69, stk. 1, anlagt af interessentskabet mod Roskilde Amtskommune ved Østre Landsret.

I/S Hedeland er et kommunalt fællesskab, der er godkendt af tilsynsmyndighederne, jf. lov om kommunernes styrelse § 60.

Af I/S Hedelands brev fremgår det, at der særligt ønskes en afklaring af, hvorvidt de pågældende bestyrelsesmedlemmer i lighed med andre bestyrelsesmedlemmer har krav på at få adgang til materiale i sagen. Interessentskabets advokat har i den forbindelse peget på det forhold, at det er vanskeligt at gennemføre retssagen, når samtlige drøftelser og interne overvejelser skal videregives til repræsentanter fra den sagsøgte modpart.

I anledning af I/S Hedelands henvendelse anmodede Indenrigsministeriet den 28. november 1995 Roskilde Amtsråd om en udtalelse.

I brev af 18. december 1995 har Roskilde Amtsråd fremsendt følgende udtalelse til Indenrigsministeriet:

»I/S Hedeland ejes af 5 kommuner/amter. Roskilde Amts indskud udgør 23% af interessentskabets kapital. Interessentskabets bestyrelse udgøres af 15 medlemmer, hvoraf amtets repræsentanter udgør 4. Af disse er 3 tillige medlemmer af amtsrådet og herunder af udvalget for teknik og miljø.

I/S Hedeland har rejst spørgsmålet om, hvorvidt amtets repræsentanter er inhabile ved bestyrelsens drøftelser af en retssag, som interessentskabet har anlagt mod amtet vedr. et påbud efter miljøbeskyttelsesloven.

Det er amtets opfattelse, at der ikke er grundlag for at anse amtets repræsentanter i bestyrelsen for at være inhabile ved bestyrelsens behandling af retssagen.

De pågældende har ikke nogen personlig eller økonomisk interesse i sagen, ligesom ingen af de andre betingelser i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1-4, er til stede. Anvendelse af stk. 1, nr. 5, kommer ikke på tale, idet det netop ikke er de pågældendes opgave som medlemmer af bestyrelsen at være upartiske, men at varetage Roskilde Amts interesser som ejer af henved en fjerdedel af interessentskabskapitalen.«

I/S Hedeland har efter vedtægtens § 2 til formål i takt med den planmæssige udnyttelse af råstofforekomsterne, at etablere og drive det størst mulige sammenhængende, offentlig tilgængelige fritids- og friluftsområde i grusgravene beliggende i Greve, Roskilde og Høje-Taastrup kommuner.

Det fremgår af § 6 i vedtægterne for I/S Hedeland, at det kommunale fællesskab ledes af en bestyrelse på 15 medlemmer, hvoraf fire vælges af Roskilde Amtskommune, to af Københavns Amtskommune, tre af Greve Kommune, tre af Roskilde Kommune og tre af Høje-Taastrup Kommune.

Af oplysningerne i sagen fremgår det, at De Sammensluttede Vognmænd, DSV, i september 1993, transporterede og deponerede udgravningsjord (havbundsmateriale) fra et anlægsarbejde for Lynettefællesskabet I/S til den af I/S Hedeland ejede grusgrav i Tune-Sterkende.

Umiddelbart efter at deponeringen havde fundet sted, viste jordprøver, at udgravningsjorden indeholdt salt. I breve af 11. december 1993 og 17. februar 1994 ansøgte DSV Roskilde Amtskommune om at få lovliggjort deponeringen efter miljøbeskyttelseslovens § 19, stk. 4. Ved brev af 25. februar 1994 meddelte Roskilde Amtskommune afslag herpå. DSV påklagede Roskilde Amtskommunes afslag til Miljøstyrelsen, der endnu ikke har truffet afgørelse i sagen.

Ved breve af 25. februar og 12. april 1995 meddelte Roskilde Amtskommune DSV og I/S Hedeland påbud om fjernelse af det deponerede materiale. Påbuddet blev afgivet med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 69, stk. 1.

Efter at der forgæves havde været afholdt forligsforhandlinger, anlagde DSV i august 1994 sag mod Roskilde Amtskommune ved Østre Landsret med påstand om, at Roskile Amtskommune tilpligtes at anerkende, at der ikke er hjemmel til at meddele DSV påbud om fjernelse af materialet fra grusgraven. I oktober 1994 anlagde I/S Hedeland sag mod Roskilde Amtskommune ved Østre Landsret med påstand om, at amtskommunen tilpligtes at anerkende, at det meddelte påbud om fjernelse af materiale ikke er gyldigt. I/S Hedeland har i stævningen bl.a. gjort gældende, at betingelserne for at afgive påbud ikke var opfyldt, og at amtskommunen skal erstatte det kommunale fælleskabs udgifter til personale og rådgivning. Roskilde Amtskommune har i sagen påstået frifindelse og har bl.a. gjort gældende, at I/S Hedeland som ejer og driftsansvarlig var rette adressat for påbuddet.

I den anledning skal Indenrigsministeriet udtale:

Et kommunalt fællesskab, jf. den kommunale styrelseslov § 60, betragtes som en art specialkommune til løsning af de opgaver, som fællesskabet varetager, jf. Preben Espersen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer (1991), side 201 f. Endvidere anses kommunale fællesskaber uanset at de er organiseret i privatretlig selskabsform som f.eks. et interessentskab - i modsætning til andre statslige og kommunale institutioner, der er organiseret i selskabsform - for omfattet af forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985 som ændret ved lov nr. 347 af 6. juni 1991) som en del af den offentlige forvaltning. Der henvises til lovens § 1, stk. 1, og John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1992) side 38-40.

Af § 3, stk. 1, i forvaltningsloven fremgår, at den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis: »....

3) Vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagen udfald. ....

5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed.«

Af forvaltningslovens § 3, stk. 2, fremgår det:

»Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.«

Forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3, omfatter kun tilknytning til private juridiske personer. Bestemmelsen finder følgelig ikke anvendelse i forhold til kommuners repræsentanter i kommunale fællesskabers styrende organer. Det er ikke i den forbindelse afgørende, hvilken selskabsmæssig konstruktion der er benyttet ved etableringen af det kommunale fællesskab.

Afgørelsen af spørgsmålet om inhabilitet for bestyrelsesmedlemmerne i I/S Hedeland skal derfor træffes på grundlag af bestemmelsen i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, jf. stk. 2.

Ved kommuners deltagelse i de styrende organer i kommunale fællesskaber er der ikke tale om tilfældige sammenfald af flere offentlige hverv. Medlemmer af disse organer er udpeget som repræsentanter for kommunalbestyrelsen med henblik på at varetage deres kommunes interesser i det pågældende kommunale fællesskab og er i denne egenskab underlagt kommunalbestyrelsens instruktionsbeføjelse. Der henvises herved til Preben Espersen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer (1991), side 208.

Det følger heraf, at et kommunalt fællesskabs interesser udgøres af summen af de deltagende kommuners interesser, således som de inden for rammerne af fællesskabets vedtægter og gældende lovgivning kommer til udtryk i de beslutninger, der træffes af kommunernes repræsentanter i fællesskabets kompetente organer.

Det har i den juridiske litteratur været antaget, at det forhold, at den kommune, et medlem er indvalgt af, har en særlig interesse i udfaldet af en sag, ikke i sig selv kan antages at gøre det pågældende medlem inhabilt, jf. herved Preben Espersen, Beslutning og samtykke (1974), side 198.

På tilsvarende måde antages det, at et kommunalbestyrelsesmedlem, der er udpeget af kommunalbestyrelsen for at repræsentere denne i ledelsen af en forening, en fond eller en selvejende institution, ikke vil være inhabilt ved kommunalbestyrelsens behandling af sager vedrørende foreninger mv. i de tilfælde, hvor det pågældende medlem er udpeget med henblik på at varetage kommunalbestyrelsens interesser. Der henvises til Preben Espersen m.fl., Lov om kommunernes styrelse med kommentarer (1991), side 77.

Baggrunden for disse antagelser er, at der er sammenfald mellem de interesser, det pågældende medlem skal varetage i henholdsvis kommunalbestyrelsen og det kommunale fællesskab, foreningen, fonden mv. Den interessekonflikt, der er baggrunden for inhabilitet, foreligger således ikke.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse må de her anførte synspunkter vedrørende kommunale fællesskaber og foreninger mv. dog modificeres i en række tilfælde. Dette gælder bl.a. behandlingen af sager vedrørende privatretlige dispositioner mellem det kommunale fælleskab eller foreningen mv. og den kommune, hvis kommunalbestyrelse har udpeget den pågældende. Ved sådanne dispositioner vil der normalt ikke kunne foreligge interessesammenfald og begrundelsen for, at der ikke opstår inhabilitet vil således ikke være opfyldt.

I det foreliggende tilfælde er der tale om I/S Hedelands bestyrelses behandling af og stillingtagen til den ved Østre Landsret verserende retssag om gyldigheden af et påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 69, stk. 1.

Retssagen vedrører således et rent offentretligt spørgsmål. Såfremt der tillige nedlægges påstand om, at amtskommunen skal erstatte de med påbuddet forbundne udgifter til personale og rådgivning, vil der være tale om et krav, der vil være helt afhængig af og underordnet i forhold til det offentligretlige spørgsmål.

Indenrigsministeriet finder på denne baggrund ikke tilstrækkeligt grundlag for at forlade det principielle udgangspunkt og er derfor mest tilbøjelig til at antage, at der ikke foreligger inhabilitet for Roskilde Amtskommunes medlemmer af I/S Hedelands bestyrelse ved bestyrelsens behandling af spørgsmål vedrørende den anlagte retssag.

Hvad angår det af I/S Hedelands advokat anførte om bestyrelsesmedlemmers krav på adgang til materiale i den verserende retssag skal Indenrigsministeriet bemærke følgende:

Såfremt der ikke i vedtægten for et kommunalt fælleskab er fastsat noget vedrørende styrelsesmæssige spørgsmål, vil det som udgangspunkt være den kommunale styrelseslovs almindelige regler der anvendes, når der er tale om regulering af interne forhold. Der henvises i den forbindelse til den kommenterede styrelseslov, side 201.

Da Indenrigsministeriet imidlertid som anført ikke finder, at de af Roskilde Amtsråd udpegede medlemmer af I/S Hedelands bestyrelse er inhabile i den foreliggende sag, finder ministeriet ikke anledning til at komme nærmere ind på dette spørgsmål.

Kopi af dette brev er i dag sendt til Roskilde Amtskommune og Tilsynsrådet for Roskilde Amt.

Med venlig hilsen

Torben Sørensen

Officielle noter

Ingen