Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume

Udtalt, at et kommunalbestyrelsesmedlem, der som medlem af kommunens ledergruppe deltager i udarbejdelse af en indstilling til kommunalbestyrelsen, vil være inhabilt ved kommunalbestyrelsens behandling af den pågældene sag i medfør af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5.

Den fulde tekst

Speciel inhabilitet for kommunalbestyrelsesmedlemmer, der som ansatte har deltaget ved udarbejdelse af indstilling

I det foreliggende tilfælde var kommunalbestyrelsesmedlemmet ansat som skatteinspektør i kommunen. Ved en særlig forretningsorden for ledergruppen i kommunen var der etableret et formaliseret samarbejde mellem de seks ledelsesrepræsentanter, herunder skatteinspektøren, og borgmesteren, økonomiudvalget og kommunalbestyrelsen. Ledergruppen blev af kommunalbestyrelsen pålagt at udarbejde forskellige modeller for en organisationsplan for ældreområdet. Ledergruppen udarbejdede tre løsningsforslag, der af ledergruppen blev forelagt for kommunens socialudvalg, økonomiudvalget og kommunalbestyrelsen. Ingen af forslagene berørte skatteforvaltningen. Kommunalbestyrelsen besluttede, at ledergruppen skulle arbejde videre med detaljerne i et af forslagene, og at der skulle indhentes forskellige udtalelser. Sagen blev herefter behandlet på et kommunalbestyrelsesmøde med henblik på en formel beslutning om valg af løsningsmodel.

Indenrigsministeriet fandt, at den i kommunen etablerede struktur indebar, at et kommunalbestyrelsesmedlem, der samtidig er medlem af ledergruppen, i de tilfælde, hvor ledergruppen afgiver indstilling til kommunalbestyrelsen, bliver bragt i den situation, at den pågældende er med til at afgive indstilling til sig selv.

Såfremt den pågældende senere deltager i kommunalbrestyrelsens behandling af sagen, vil der efter Indenrigsministriets opfattelse være grund til at antage, at han vil være påvirket af den holdning, han har indtaget i ledergruppen, og dermed ikke være uhildet i sin stillingtagen som kommunalbestyrelsesmedlem. Der vil dermed foreligge omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om den pågældendes upartiskhed, og den pågældende vil dermed være inhabil efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5.

I den konkrete sag fandt Indenrigsministeriet derfor, at kommunalbestyrelsesmedlemmet måtte antages at have været inhabilt, og følgelig ikke burde have medvirket ved sagens behandling i kommunalbestyrelsen.

Hvorslev Kommune

Danstrupvej 4

Hvorslev

8860 Ulstrup.

I brev af 14. september 1995 har Hvorslev Kommune klaget til Indenrigsministeriet over en udtalelse af 21. august 1995 fra Tilsynsrådet for Viborg Amt, for så vidt angår den del, hvor det fastslås, at skatteinspektør Peter Andersen må antages at have været inhabil under Hvorslev Kommunalbestyrelses behandling af dagsordenens punkt 22 - organisationsplan for ældreområdet - den 8. februar 1995.

Af de i sagen foreliggende oplysninger fremgår det, at Hvorslev Kommunalbestyrelse på et møde den 4. januar 1995 pålagde ledergruppen, der efter »Forretningsorden for Ledergruppen«, § 1, består af kæmneren, kommuneingeniøren, skoledirektøren, socialinspektøren, bogholderen og skatteinspektøren, at opstille forskellige modeller til løsning af den fremtidige struktur på ældreområdet.

Forinden havde der på baggrund af problemer omkring ledelsesgruppen og arbejdsmiljøet på sundheds- og ældreområdet været udarbejdet to rapporter af det private konsulentfirma Mercuri Urval, der skulle fremlægge et beslutningsgrundlag til brug for fastlæggelsen af den fremtidige opgavevaretagelse. Disse rapporter havde været forelagt Hvorslev Kommunes økonomiudvalg og kommunalbestyrelsen, der dog vedtog ikke at benytte rapporternes forslag til modeller for ældreområdets fremtidige struktur.

Ledergruppen udarbejdede efter kommunalbestyrelsens pålæg den 4. januar 1995 i første omgang en række spørgsmål til kommunalbestyrelsen. Spørgsmålene blev præsenteret og drøftet på et fællesmøde mellem kommunalbestyrelsen og ledergruppen opstillede spørgsmål blev besvaret enkeltvis og dannede herefter rammerne for ledergruppens videre arbejde med strukturen på området.

Ledergruppen udarbejdede tre forskellige løsningsforslag, modeller, der af ledergruppen blev forelagt socialudvalget på et møde den 24. januar 1995. Mødet havde karakter af en teknisk gennemgang af de tre løsningsmodeller.

Den 26. januar 1995 blev ledergruppens løsningsmodeller på samme måde forelagt for økonomiudvalget.

Senere samme dag fremlagde ledergruppen løsningsmodellerne for kommunalbestyrelsen. Et flertal i kommunalbestyrelsen besluttede herefter, at pålægge ledergruppen, at arbejde videre med detaljerne i den tredje model, der indebar en fælles forvaltningschef for socialforvaltningen og børne- og kulturforvaltningen. Ledergruppen blev endvidere pålagt, at indhente udtalelser fra alle institutionsledere og fra personalet under de to berørte forvaltninger. Sagen skulle herefter sættes på dagsordenen på kommunalbestyrelsens ordinære møde den 8. februar 1995 med henblik på en formel beslutning om valg af løsningsmodel.

På kommunalbestyrelsens møde den 8. februar 1995 blev sagen vedrørende »Organisationsplan for ældreområdet« behandlet som punkt 22 på dagsordenen. Under mødet gjorde kommunalbestyrelsesmedlem Anne Neergaard bl.a. gældende, at skatteinspektør og kommunalbestyrelsesmedlem Peter Andersen var inhabil ved kommunalbestyrelsens behandling af punkt 22. Kommunalbestyrelsens flertal fandt ikke, at Peter Andersen var inhabil.

Anne Neergaard indbragte ved brev af 13. februar 1995 sagen om Hvorslev Kommunalbestyrelses behandling af punkt 22 for Tilsynsrådet for Viborg Amt.

Som begrundelse for Peter Andersens inhabilitet anførte Anne Neergaard i brev af 12. april 1995, at Peter Andersen som følge af vedtagelsen af tredje løsningsmodel med en fælles forvaltningschef for socialforvaltningen og børne- og kulturforvaltningen vil få relativt mere magt i ledergruppen, når den formindskes med et medlem, fra seks til fem personer.

Hvorslev Kommune anførte i en udtalelse af 20. april 1995 til Tilsynsrådet for Viborg Amt bl.a. følgende:

»Den indflydelse på administrative forhold, som tilfalder den enkelte forvaltningschef i ledergruppen, afhænger jo ikke primært af den stemmevægt, der tilkommer den pågældende i et kollegialt organ, hvor afstemninger er sjældne. Klageren lægger efter flertallets opfattelse for megen vægt på den formelle struktur. ...

... og konstaterer, at sagen ikke vedrører Peter Andersens egen afdeling, og at den heller ikke skønnes at blive omfattet af eventuelle afledte virkninger af beslutningen. Hans egen ægtefælle er heller ikke ansat i Hvorslev Kommune. Endvidere har ledergruppens arbejde omkring den kommende struktur i socialforvaltningen og børne- og kulturforvaltningen i nogen udstrækning haft karakter af en bunden opgave, jævnfør bilag 7 om kommunalbestyrelsens udmelding. Vi har derfor svært ved at forstille os, at skatteinspektøren som afdelingschef i denne sag kunne have nogle interesser, som der var anledning til at pleje som medlem af kommunalbestyrelsen. Inhabilitet må efter vores opfattelse handle om, at der rent principielt kunne være en risiko

for en interessekollision af en vis styrke. Vi kan ikke se, at en sådan skulle foreligge i nærværende sag.«

Af udtalelse af 22. august 1995 fra Tilsynsrådet for Viborg Amt fremgår det bl.a.:

» ... at skatteinspektør Peter Andersen som medlem af ledergruppen dels har deltaget i udarbejdelsen af de 3 løsningsforslag og dels har været med til at forelægge modellerne for socialudvalget, økonomiudvalget og kommunalbestyrelsen.

Tilsynsrådet finder derfor, at skatteinspektør Peter Andersen må antages at have været inhabil under kommunalbestyrelsens behandling af sagen, idet der ud fra en generel vurdering kunne være fare for, at afgørelsen i sagen kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.«

Hvorslev Kommune har i brev af 14. september 1995 til Indenrigsministeriet bl. a. anført:

»Den af Tilsynsrådet trufne afgørelse er ikke i overensstemmelse med opfattelsen hos kommunalbestyrelsens flertal. Hvis Tilsynsrådets afgørelse skal være rettesnor for Hvorslev kommunalbestyrelses fremtidige arbejde, må det formodes, at Peter Andersen ofte vil være inhabil, fordi ledergruppen udtaler sig om eller behandler mange af de sager, som senere forelægges det politiske niveau til afgørelse. Det er naturligvis uhensigtsmæssigt, hvis et medlem ofte er afskåret fra at deltage i de politiske forhandlinger og afgørelser ...

Som anført i skrivelse af 20. april 1995 til Tilsynsrådet mener kommunalbestyrelsens flertal ikke, at det er afgørende, om der er 5 eller 6 i ledergruppen. Hertil kan føjes, at det ville være en helt anden situation, om man gik fra en traditionel ledergruppe til en direktion på kun 2 eller 3 medlemmer.

I øvrigt kan det oplyses, at skatteinspektør Peter Andersen forud for konstitueringsforhandlingerne i forbindelse med sin indtræden i kommunalbestyrelsen den 1. januar 1982 telefonisk forespurgte Tilsynsrådets sekretariat, om der ville være nogle hensyn omkring speciel inhabilitet, han skulle være særlig opmærksom på. Svaret lød, at en skatteinspektør ikke burde være medlem af økonomiudvalget og ej heller ville kunne indtræde som fungerende borgmester i borgmesterens fravær.«

Tilsynsrådet har i sin udtalelse af 29. september 1995 til Indenrigsministeriet henholdt sig til, hvad der er anført i tilsynsrådets udtalelse af 22. august 1995.

I den anledning skal Indenrigsministeriet meddele, at det tilsyn, som de kommunale tilsynsmyndigheder udøver over for kommunerne, er et retligt tilsyn. Tilsynet omfatter kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 615 af 18. juli 1995).

Indenrigsministeriet er ikke almindelig klageinstans i forhold til tilsynsrådene, men ministeriet fører tilsyn med, at tilsynsrådene ikke tilsidesætter lovgivningen, og at tilsynsrådenes udtalelser ikke er urigtige eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag, jf. § 61 a i lov om kommunernes styrelse.

Forvaltningslovens § 3, jf. lovbekendtgørelse nr. 571 af 19. december 1985 som senest ændret ved lov nr. 347 af 6. juni 1991, er sålydende:

»Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis

1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse, ...

5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed.

Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.«

Afgørelsen af inhabilitetsspørgsmål beror på et skøn, hvor flere forskellige hensyn skal afvejes. Det antages, at den pågældende er afskåret fra at deltage i en sags behandling, hvis vedkommende har et sådant forhold til sagen eller dens parter, at det ud fra en generel vurdering er egnet til at vække tvivl om, hvorvidt den pågældende vil kunne behandle sagen på upartisk måde.

I overvejelserne bør indgå, at der ikke i unødigt omfang bør lægges hindringer i vejen for, at kommunalbestyrelsesmedlemmer kan deltage i sagsbehandlingen i kommunalbestyrelsen og de stående udvalg.

For at afgøre, hvorvidt Peter Andersen var inhabil i den konkrete sag, må der foretages en nærmere vurdering af Peter Andersens interesser i sagen, idet det afgørende er, om der foreligger en særlig interesse, som må anses for uvedkommende, og som ud fra en generel vurdering vil kunne påvirke Peter Andersens stillingtagen i sagen.

De tre fremlagte løsningsmodeller for den fremtidige struktur på ældreområdet og gennemførelsen af den tredje løsningsmodel med en fælles forvaltningschef for socialforvaltninger og børne- og kulturforvaltningen berører hverken direkte eller indirekte Hvorslev Kommunes skatteforvaltning, og vil derfor ikke påvirke Peter Andersens ansættelsesforhold eller arbejdsvilkår som skatteinspektør.

Indenrigsministeriet finder ikke, at det forhold, at ledergruppen i Hvorslev Kommune med gennemførelsen af forslaget om den fælles forvaltningschef for socialforvaltningen og børne- og kukturforvaltningen reduceres fra seks til fem medlemmer, i sig selv kan anses for tilstrækkeligt til at statuere inhabilitet.

Det skal i den forbindelse bemærkes, at der for at statuere inhabilitet efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1, skal være tale om personlige eller økonomiske interesser af en vis aktualitet og styrke.

Indenrigsministeriet finder herefter ikke, at Peter Andersen kan antages at have en sådan særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald, at han har været inhabil i medfør af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1.

Efter »Forretningsorden for Ledergruppen« i Hvorslev Kommune består der et formaliseret samarbejde mellem ledergruppen, borgmesteren, økonomiudvalget og kommunalbestyrelsen.

Af »Forretningsorden for Ledergruppen«, § 2, stk. 2, fremgår:

»Ledergruppen skal forholde sig til spørgsmål af større rækkevidde og principiel betydning for administrationen af Hvorslev kommune samt til relevante spørgsmål iøvrigt, der forelægges denne.«

Efter forretningsordenens § 3 deltager borgmesteren efter nærmere aftale med kæmneren i ledergruppens to månedlige møder, og efter forretningsordenens § 6 afholdes der halvårlige møder mellem ledergruppen, økonomiudvalget og formændene for fagudvalgene i kommunen.

Den herved etablerede struktur indebærer, at et kommunalbestyrelsesmedlem, der samtidig er medlem af ledergruppen, i de tilfælde, hvor ledergruppen afgiver indstilling til kommunalbestyrelsen, bliver bragt i den situation, at han er med til at afgive indstilling til sig selv.

Såfremt den pågældende senere deltager i kommunalbestyrelsens behandling af sagen, vil der efter Indenrigsministeriets opfattelse være grund til at antage, at han vil være påvirket af den holdning, han har indtaget i ledergruppen, og dermed ikke være uhildet i sin stillingtagen som kommunalbestyrelsesmedlem. Der vil dermed foreligge omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om den pågældendes upartiskhed, og den pågældende vil dermed være inhabil efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5.

Ministeriet finder således ikke, at der vil være tale om en interesse af en så underordnet betydning, at undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 3, stk. 2, finder anvendelse.

De samme hensyn er baggrunden for, at det generelt antages, at en kommunaldirektør er afskåret fra at være medlem af kommunalbestyrelsen.

Der henvises i den forbindelse til »Dansk Kommunalforvaltning«, bind 1, »Kommunalbestyrelsen« af Erik Harder, 5. udg., side 35-36, samt til »Lov om kommunernes styrelse«, ved Preben Espersen m.fl., 1991, side 148.

Der kan endvidere henvises til § 29, stk. 2 og 3, i den kommunale styrelseslov, hvoraf det følger, at medlemskab af et stående udvalg eller økonomiudvalget er udelukket for ansatte, der over for udvalget er umiddelbart ansvarlige for ledelsen af et forvaltningsområde, eller i øvrigt indtager ledende administrative funktioner inden for et forvaltningsområde, der henhører under udvalget.

Om de hensyn, der ligger bag disse bestemmelser, anføres i bemærkningerne til det lovforslag, der dannede grundlag for den nuværende affattelse af § 29, stk. 2 og 3, (Folketingstidende 1989-90, Tillæg A, sp. 1133-34) bl.a. følgende:

»Den kommunalt ansatte bør ikke samtidig som udvalgsmedlem have tilsyn og kontrol med sin egen tjenstlige virksomhed. Hvis en ansat over for udvalget er ansvarlig for et forvaltningsområde eller i øvrigt har ledende administrative funktioner inden for udvalgets sagsområder, bør den pågældende ikke tillige som udvalgsmedlem føre tilsyn med opgavevaretagelsen eller tage stilling til egne indstillinger i sagerne.«.

Skatteinspektør Peter Andersen deltog i den konkrete sag såvel i ledergruppens udarbejdelse af løsningsmodellerne for ældreområdet som i forelæggelsen for socialudvalget, økonomiudvalget og kommunalbestyrelsen.

Indenrigsministeriet finder på denne baggrund, at Peter Andersen må antages at have været inhabil, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, og at han følgelig ikke burde have medvirket ved sagens behandling i kommunalbestyrelsen.

Indenrigsministeriet finder som følge heraf ikke, at Tilsynsrådet for Viborg Amt i sin udtalelse af 22. august 1995 har givet udtryk for en urigtig retsopfattelse.

Indenrigsministeriet har dags dato orienteret Tilsynsrådet for Viborg Amt om ministeriets udtalelse i sagen.

Med venlig hilsen

Torben Sørensen

Officielle noter

Ingen