Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume

Konkurrenceankenævnet har ophævet Konkurrencerådets afgørelse om at udlevere oplysninger om prisberegningen for sukkerroer fra De Danske Sukkerfabrikker (nu Danisco Sugar) til en roedyrker.

Konkurrencerådets afgørelse om at udlevere oplysningerne var truffet i henhold til forvaltningslovens regler om parters adgang til aktindsigt.

Ankenævnet lagde ved sin kendelse til grund, at roedyrkeren ikke var part i sagen om Daniscos meddelelse af oplysninger til Konkurrencerådet.

Den fulde tekst

Konkurrencerådet kan ikke udlevere oplysninger om prisberegning på sukkerroer. (* 1)

År 1995, den 20. juni afsagde Konkurrenceankenævnet i sagen j.nr. 94-74.014, De Danske Sukkerfabrikker A/S (Danisco A/S) ctr. Konkurrencerådet sålydende:

K E N D E L S E

1. Ved skrivelse af 8. november 1994 har De Danske Sukkerfabrikker A/S (Danisco A/S) klaget over en af Konkurrencerådet den 28. oktober 1994 meddelt afgørelse, hvorved rådet i medfør af forvaltningslovens § 9 afslog at imødekomme selskabets krav om hemmeligholdelse over for en sukkerroedyrker, Willy Larsen, af det regnskabsmateriale om beregning af prisen for C-roer, som selskabet på rådets anmodning havde indsendt.

Klageren har påstået afgørelsen ophævet.

Konkurrencerådet har påstået afgørelsen stadfæstet.

Konkurrencerådet har den 11. november 1994 meddelt klageren, at udlevering af oplysningerne til roedyrkeren er stillet i bero, indtil ankenævnets afgørelse foreligger.

Sagen har været mundtligt forhandlet.

Willy Larsen har givet møde under den mundtlige forhandling.

Der har under den mundtlige forhandling været enighed om, at klagen for ankenævnet alene angår Willy Larsens aktindsigt i medfør af forvaltningslovens § 9.

2. Konkurrencerådets skrivelse af 28. oktober 1994 til De Danske Sukkerfabrikker A/S (DDS) er sålydende:

»Konkurrencerådets forretningsudvalg har taget stilling til DDS« anmodning om hemmeligholdelse af specifikationen af den gennemsnitlige salgspris for C-sukker.

DDS' argumentation i telefax af 18. oktober 1994 knyttes til konkurrencelovens § 10, stk. 2 og 3.

Det skal hertil bemærkes, at bestemmelserne i konkurrencelovens § 10 udelukkende vedrører udlevering af oplysninger til 3. mand. I den foreliggende sag må sukkerroedyrker Willy Larsen anses som part i sagen, og derfor berettiget til at få oplysningerne udleveret jf. forvaltningslovens § 9.

Efter en konkret bedømmelse finder forretningsudvalget ikke, at der er hjemmel til at nægte udlevering af oplysningerne til Willy Larsen, og det vil derfor ske den 8. november 1994, med mindre DDS for inden har indbragt sagen for Konkurrenceankenævnet jf. forvaltningslovens § 16.'

3. Det fremgår af sagen, at Willy Larsen den 14. april 1994 rettede henvendelse til Konkurrencerådet, idet han fandt det uhørt, at klageren ikke ville oplyse, hvorledes prisen på C-sukker fremkommer. Han har senere under telefonsamtale med rådet oplyst, at roedyrkerne fra klageren kun får oplyst det såkaldte nettoprovenu. Det er derfor uklart, hvor meget der trækkes fra nettosalgsprisen, som fordeles mellem klageren og roedyrkerne.

Erhvervsministeren besvarede den 8. juni 1994 en tilsvarende henvendelse fra Willy Larsen, og det hedder heri bl.a.:

»Jeg har ikke mulighed for at gå ind i den konkrete sag efter konkurrenceloven. Konkurrencerådet er et uafhængigt råd, som har til opgave at fremme konkurrencen og dermed effektiviteten i erhvervslivet. Rådet skal efter loven prioritere sin indsats om opgaver af væsentlig, erhvervsmæssig og samfundsmæssig betydning.

Til Deres spørgsmål om priserne for C-roer har jeg bemærket mig, at Konkurrencerådets sekretariat har tilbudt at hjælpe Dem med yderligere oplysninger om prisberegningen. Jeg har derfor bedt sekretariatet tage kontakt til Dem, om de oplysninger De ønsker.«

I telefonsamtale af 16. juni 1994 med Konkurrencerådets sekretariat gentog Willy Larsen derefter, at han var interesseret i at få oplyst, hvorledes klageren beregner nettoprovenuet for C-roer.

Herefter skrev Konkurrencerådet den 22. juni 1994 følgende til klageren:

»I . . . brevveksling har sukkerroedyrker Willy Larsen anmodet om at få oplyst DDS's faktiske salgspriser for C-roer (og ikke kun nettoprovenuet jfr. brancheaftalens § 12.3).

Konkurrencerådet skal i medfør af konkurrencelovens § 6 anmode DDS om at redegøre nærmere for beregningen af prisen for C-sukker relateret til det senest foreliggende regnskabsår med C-sukkerproduktion.

Selskabet kan overfor Konkurrencerådet begære oplysninger hemmeligholdt i medfør af forvaltningsloven jf. også konkurrencelovens § 10, stk. 2 og stk. 3. . . . ».

Klageren imødekom den 11. august 1994 denne anmodning med tilføjelse om, at oplysningerne skulle behandles fortroligt og ikke måtte videregives til Willy Larsen.

4. Klagerens argumentation

4.1 Klageren har anført, at ankesagen, som det fremgår af sagsforløbet, drejer sig om berettigelsen af Konkurrencerådets videregivelse til Willy Larsen af til dette formål indhentede regnskabsoplysninger fra klageren. Sagen indeholder derimod ikke noget materielt konkurrenceretligt.

4.2 Aktindsigtsreglerne i forvaltningslovens § 9 finder ikke anvendelse, da Willy Larsen ikke er »part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed«, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 1. Det er kun den, der er part i henhold til denne bestemmelse, som kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Aktindsigt forudsætter således, at der foreligger en afgørelsessag, hvori den pågældende er part.

Forvaltningslovens § 9 angår, at den, der er part med hensyn til en sags realitet, har en særlig adgang til aktindsigt i afgørelsessagen. Konkurrencerådet har imidlertid på intet tidspunkt i sagsforløbet truffet eller været på vej til at træffe nogen realitetsafgørelse. Når rådet derfor i et ankeindlæg har henvist til, at Willy Larsens henvendelse har stillet spørgsmål ved, om der hersker tilstrækkelig gennemsigtighed omkring brancheaftalen mellem klageren og foreningen Danske Sukkerroedyrkere, er der tale om en efterrationalisering. Willy Larsens anmodning har aldrig drejet sig om noget materielt, men har kun skullet tjene til at få nogle bestemte oplysninger frem. Rådet synes at kreere en konkurrenceretlig sag, men efter klagerens opfattelse er dette en fiktion.

Det er muligt, at Willy Larsen kan anses som part i sin egen aktindsigtssag, hvilket dog ikke er af betydning for adgangen til aktindsigt i afgørelsessagen, som skal være en realitetssag. En aktindsigtssag er ikke en sag i den forstand, som er omhandlet i forvaltningslovens § 9, stk. 1.

4.3 Selv om Willy Larsen måtte anses som part i en afgørelsessag, skal der alligevel ikke meddeles ham aktindsigt, da konkurrencelovens § 6 ikke giver Konkurrencerådet hjemmel til at kræve dokumenter indsendt med det formål at videregive disse til en part.

Rådets anmodning om udlevering af regnskabsmateriale om prisen for C-sukker kan kun være fremkommet med hjemmel i konkurrencelovens § 6 - som rådet også henviste til i skrivelsen af 22. juni 1994, da man rekvirerede oplysningerne hos klageren - men anmodningen havde desuagtet som formål at videregive disse oplysninger til Willy Larsen som part. Dette formål er ikke omfattet af konkurrencelovens § 6. Det gælder hverken bestemmelsen, hvorefter rådet kan kræve alle oplysninger: 1) »som skønnes nødvendige for dets virksomhed« eller 2) »til afgørelse af, om et forhold er omfattet af lovens bestemmelser.«

Rådet er derfor kommet i besiddelse af regnskabsmaterialet ved en uhjemlet anvendelse af konkurrencelovens § 6. En udlevering af oplysningerne til Willy Larsen må derfor allerede af denne grund være udelukket.

4.4 Selv om Willy Larsen måtte anses som part i en afgørelsessag, vil også forvaltningslovens § 15, stk. 1, være til hinder for aktindsigt i regnskabsmaterialet om beregning af prisen for C-sukker.

Klagerens interesse i hemmeligholdelse af oplysningerne skal afvejes over for Willy Larsens interesse i at få disse udleveret. Willy Larsens interesse må være at kontrollere, om beregningen af prisen på C-roer er rigtig, således at roedyrkerne har fået den afregning fra klageren, de har krav på i henhold til brancheaftalen herom. Disse oplysninger er allerede givet til brancheforeningen, hvis revisor har haft mulighed for kontrollere udregningerne. Det er endvidere blevet tilbudt, at klagerens revisor kan afgive en erklæring til Willy Larsen om prisfastsættelsen. Der eksisterer således ikke nogen relevant interesse for Willy Larsen i at få oplysningerne udleveret.

Klageren har derimod væsentlig interesse i, at konkurrenterne ikke får mulighed for at vurdere klagerens konkurrenceevne på den væsentlige del af klagerens samlede produktion, som prisfastsættelsen på C-sukker udgør. De forhold, som gør sig gældende for C-sukker, gælder også for kvotesukker, og klageren har en meget stor eksport af kvotesukker ud af EU. Eksporten af kvotesukker udgør ca. 30-35% af klagerens samlede produktion.

Oplysningerne vedrørende C-sukkeret vedrører klagerens salg af sukker på verdensmarkedet i konkurrence med udenlandske sukkerproducenter. C-sukker må i henhold til EU-forordning ikke sælges inden for EU-markedet. Verdensmarkedet må derfor i så henseende defineres som salg uden for EU-markedet. Oplysningerne bør hemmeligholdes, fordi de udenlandske konkurrenter ikke er forpligtet til at afgive lignende oplysninger, og fordi klageren i tilfælde af offentliggørelse vil kunne lide væsentlig økonomisk skade i konkurrencen over for udenlandske sukkerproducenter på verdensmarkedet, herunder EU-markedet.

Klageren har ikke adgang til oplysninger vedrørende gennemsnitlige salgspriser, omkostningsniveau eller omkostningsstruktur samt gennemsnitlige salgspriser beregnet løst ab fabrik ved salg af C-sukker af andre sukkerproducenter, som direkte konkurrerer med klageren.

De nærmeste konkurrenter er de øvrige europæiske sukkerindustrier, som også er underlagt EU's markedsordning, og som derfor på samme måde som klageren er forpligtet til at afsætte deres C-sukkerproduktion uden for EU-markedet.

C-sukker sælges ikke til listepriser. Salgsprisen fremkommer ved individuelle forhandlinger og varierer efter markedet og tidspunktet for salget.

Offentliggørelse af regnskabsmaterialet tilgodeser heller ikke konkurrenceretlige forhold i Danmark. Materialet vedrører derimod klagerens konkurrenceevne på markedet uden for Danmark og ligger derfor uden for konkurrencelovens rækkevidde - og dermed lovens gennemsigtighedsprincip.

Da brancheaftalen er anmeldelsespligtig, er der for klagerens konkurrenter skabt mulighed for direkte at få kendskab til fordelingsnøglen mellem klageren og roedyrkerne.

Der indberettes i hvert EU-land til de respektive statistiske institutter oplysninger vedrørende totalmængden af C-roer samt afregningsprisen pr. tons C-roer til roedyrkerne. Disse oplysninger offentliggøres som anonyme oplysninger pr. land. Da klageren er eneste sukkerproducent i Danmark, kan de statistiske oplysninger direkte henføres til klageren. I de fleste af de øvrige EU-lande er der inden for hvert land flere sukkerproducenter.

Med kendskab til de statistiske oplysninger og fordelingsnøglen er det muligt - med en meget lille usikkerhed - at beregne den gennemsnitlige nettosalgspris, beregnet løst ab fabrik.

Såfremt klagerens konkurrenter også kan få kendskab til omkostningsniveauet efter silo, hvorved forstås omkostningerne som lægges til salgsprisen beregnet løst ab fabrik, vil konkurrenterne kunne vurdere klagerens konkurrenceevne. Både omkostningsniveauet efter silo og indtjeningspotentiale vil således være åbenbaret for konkurrenterne.

Hvis oplysningerne videregives til Willy Larsen, har klageren ingen sikkerhed overhovedet for, at oplysningerne ikke bliver udbredt til en videre kreds og således kommer klagerens konkurrenter i hænde.

5. Konkurrencerådets argumentation

5.1 Konkurrencerådet har anført, at Willy Larsen opnåede partsstatus allerede i juni 1994, da rådet rettede henvendelse til klageren. Rådets sagsbehandling er omfattet af forvaltningslovens regler, herunder reglerne om parters aktindsigt, og afgørelsen er truffet ud fra en vurdering af disse regler. Willy Larsen er roedyrker og har som sådan den nødvendige direkte interesse i sagen.

5.2 Den rejste sag vedrører brancheaftalen mellem klageren og Danske Sukkerroedyrkere, som er anmeldelsespligtig. Med sin henvendelse til rådet stillede Willy Larsen spørgsmål ved, om der hersker tilstrækkelig gennemsigtighed omkring brancheaftalen samt om aftalens begrænsning af hans erhvervsbetingelser. Willy Larsen er i medfør af brancheaftalen afskåret fra at levere sukkerroer til andre sukkerfabrikker end klageren. Henvendelsen drejer sig om de aftaler, der er indgået om fordelingen af et provenu af salget af C-roer. Dyrkerne leverer disse roer til klageren ud over de (a+b) kvanta, de er tildelt i henhold til EU-forordningen, og C-roerne vedrører således den del af sukkerroesalget, som er mindst EU-reguleret. Dette er konkurrenceretligt relevante spørgsmål, jf. konkurrencelovens § 1, og forholdet kan søges belyst med hjemmel i konkurrencelovens § 6.

Willy Larsen var medlem af dyrkningsforeningen, der er part i brancheaftalen med klageren. Der kan endvidere ikke ses bort fra, at Willy Larsen også individuelt vil kunne anses for part i en sag om priserne for C-sukker. Afregningen for C-sukkeret sker direkte til den enkelte roedyrker, og denne har derfor interesse i, om klageren set ud fra dyrkernes synspunkt optimerer salget.

5.3 Rådet har været berettiget til at anvende konkurrencelovens § 6 for at indhente de ønskede oplysninger, som stammer fra 1991, om prisen på C-roer. Oplysningerne er ikke indhentet alene for at kunne udleveres til Willy Larsen.

Med henvendelsen til klageren var der ikke taget nærmere stilling til, hvilke af konkurrencelovens bestemmelser der eventuelt ville blive bragt i anvendelse over for de oplysninger, der måtte fremkomme. At der kunne blive tale om en eller anden form for offentliggørelse, kan imidlertid næppe være overraskende for klageren. Gennemsigtighed omkring konkurrenceforhold er en fundamental del af konkurrenceloven, og spørgsmål om gennemsigtighed aktualiseres ikke mindst ved klager fra erhvervsdrivende. Det er dog muligt, at sagen ikke indeholder nogen realitet, men den er sat i bero under ankesagen.

5.4 Klageren anførte for rådet, at regnskabsmaterialet skulle indeholde forretningshemmeligheder, der måtte vige over for Willy Larsens interesse i at få oplysningerne udleveret. Det forhold, at specifikationerne er sendt til Danske Sukkerroedyrkere, og at den enkelte roedyrkers interesser således skulle være tilgodeset, kan ikke i forhold til forvaltningslovens regler afskære den enkelte dyrker fra adgang til oplysningerne.

Rådet har ikke nærmere holdepunkter for at vurdere, hvad gennemsnitstallene dækker over, og en sammenligning med de almindelige oplysninger i udenrigshandelens statistikker viser ikke overraskende forskelle.

Der fremgår heller ikke sådanne detaljer af den modtagne opstilling, at rådet har kunnet nå frem til, at der skulle foreligge fortrolige oplysninger. Klagerens opgørelse er helt summarisk og indeholder f.eks. ikke oplysninger om emballagetyper, -leverandør, konkrete oplysninger om lagres beliggenhed, fakturaoplysninger, oplysninger om transportør og transportform eller i det hele taget data om solgte mængder, købere eller salgstidspunkter. Rådet vil dog ikke afvise, at materialet kan indeholde forretningshemmeligheder: men klageren har ikke i fornødent omfang påvist dette.

I øvrigt udgør klagerens særstilling som eneste sukkerproducent i Danmark ikke større risiko for indsigt i konkurrencemæssige forhold end i alle andre EU-lande. Koncentrationen i disse lande har også en karakter, der betyder samme muligheder for indsigt som i Danmark.

6. Ankenævnets bemærkninger

Som anført i Konkurrencerådets skrivelse af 22. juni 1994 til klageren er de omhandlede oplysninger om beregningen af prisen på C-sukker indhentet hos klageren i medfør af konkurrencelovens § 6. Der er altså tale om indhentelse af oplysninger, der har været skønnet nødvendige for rådets virksomhed eller til afgørelse af, om forholdet er omfattet af konkurrencelovens bestemmelser. Alle sådanne oplysninger har klageren i medfør af lovens § 6 haft pligt til at udlevere til rådet.

Det forhold, at det er Willy Larsens henvendelse til Konkurrencerådet, der har givet anledning til, at rådet har rejst sagen om indhentelse af oplysninger hos klageren, bevirker ikke, at Willy Larsen dermed i forvaltningslovens forstand kan anses som part i denne sag. For afgørelsen af Willy Larsens partsstilling efter forvaltningsloven med hensyn til de oplysninger, som rådet har indhentet hos klageren, er det endvidere i sig selv uden betydning, om Willy Larsen ved siden af Danske Sukkerroedyrkere måtte kunne anses som kontraktspart i brancheaftalen mellem denne forening og klageren.

Da ankenævnet således finder, at Willy Larsen ikke i medfør af forvaltningslovens § 9 er part i sagen om klagerens meddelelse af de omhandlede oplysninger til Konkurrencerådet, og da Willy Larsen derfor ikke i medfør af denne bestemmelse har været berettiget til at få oplysningerne udleveret, ophæver ankenævnet rådets afgørelse.

Herefter bestemmes:

Konkurrencerådets afgørelse af 28. oktober 1994 ophæves.

Christian Hjorth-Andersen Jens Fejø

Poul Sørensen

Udskriftens rigtighed bekræftes.

Konkurrenceankenævnet, den 20. juni 1995.

Jens Denckert

Sekr.

Officielle noter

(* 1) Konkurrencerådet: Dokumentation 1995-3, s. 494-503