Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume

En kommunalt ansat psykolog havde ved den afgående kommunaldirektørs afskedsreception holdt en tale med titlen: »Rygtet om borgmesterens nye ideer«.

Talen var bygget op over H.C. Andersens eventyr »Kejserens nye klæder« og indeholdt mange kritiske, ironiske og sarkastiske ytringer om borgmesteren og de ledende embedsmænd i kommunen.

Psykologen blev tildelt en advarsel for i arbejdstiden at være kommet med mishagsytringer over for sin arbejdsplads.

Hvad angår lovligheden af den tildelte advarsel, udtalte Indenrigsministeriet bl.a. følgende: Offentlige myndigheder er i deres opgavevaretagelse - i deres afgørelser, ved udøvelsen af deres virksomhd samt i deres privatretlige dispositioner - forpligtet til ikke at varetage usaglige hensyn.

Offentlige myndigheders beslutninger vedrørende udøvelsen af de almindelige ledelsesbeføjelser over for de ansatte må ikke hvile på et usagligt grundlag.

Da offentligt ansatte som udgangspunkt har samme frihed til i eget navn at deltage i den offentlige debat som andre, jf. grundlovens § 77, har offentlige myndigheder i almindelighed ikke adgang til at benytte disciplinære midler over for ansatte, der deltager i den offentlige debat, med henblik på at få de pågældende til at indstille deres udtalelser eller afskrække andre fra at gøre noget tilsvarende, heller ikke selv om udtalelserne er kritiske over for arbejdspladsen.

De offentligt ansattes ytringsfrihed kan imidlertid være begrænset i særlige tilfælde. Folketingets Ombudsmand har i sin beretning for 1987, side 237 ff., opregnet nogle hovedsynspunkter om, i hvilke tilfælde der ud over de almindelige regler om tavshedspligt er begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed.

De nævnte tilfælde vedrører situationer, hvor der foreligger en særlig loyalitetspligt, som i visse tilfælde må antages at begrænse offentligt ansattes ytringsfrihed.

Den almindelige loyalitetspligt, som offentligt ansatte har over for deres arbejdsgiver, kan derimod ikke i sig selv begrunde, at myndigheden søger at begrænse de ytringer, som den ansatte fremsætter i eget navn, uanset om der er tale om ytringer, der er stærkt kritiske over for den pågældende myndighed.

Der henvises i den forbindelse til Folketingets Ombudsmands beretning for 1991, side 204.

Det må dog antages, at en ansats kritiske ytringer i særlige tilfælde vil kunne have så alvorlige følgevirkninger på arbejdspladsen og vanskeliggøre et fremtidigt samarbejde i en sådan grad, at det efter omstændighederne kan være berettiget at anvende negative ledelsesbeføjelser over for den pågældende.

Der henvises bl.a. til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, side 130, og Martin Basse og Oluf Jørgensen, Fortrolighed i forvaltningen, 1988, side 207.

Det må dog i disse tilfælde forudsættes, at beslutningen om at anvende negative ledelsesbeføjelser ikke alene har grundlag i de kritiske ytringer, men tillige i en nødvendig sikring af udførelsen af myndighedens opgavevaretagelse.

Endelig må det formentlig antages, at straffelovens bestemmelser om freds- og ærekrænkelser sætter begrænsninger for, hvilke ytringer offentligt ansatte kan fremsætte, uden at myndighederne kan anvende negative ledelsesbeføjelser over for de pågældende.

Der henvises i den forbindelse til Folketingets Ombudsmands beretning for 1969, side 35.

Indenrigsministeriet lagde i den konkrete sag til grund, at psykologens afskedstale til den afgående kommunaldirektør var en tale, der blev fremført som privatperson og alene på egne vegne.

Det var herefter ikke afgørende, om talen blev afholdt i eller uden for tjenestetiden, eller om psykologen havde stemplet sig ud af flexsystemet.

Talen vedrørte ikke den ansattes eget arbejdsområde, men derimod de generelle ledelsesforhold i kommunen, og den ansatte beklædte ikke nogen ledende stilling, ligesom den ansatte ikke havde medvirket i den interne beslutningsproces for så vidt angår emner berørt i talen.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse var den ansatte derfor ikke omfattet af nogen særlig loyalitetspligt i sagen.

Efter det oplyste kunne ytringerne ikke antages at medføre konkrete samarbejdsproblemer i forhold til den ansattes fortsatte arbejde som psykolog.

Indenrigsministeriets udtalte sammenfattende, at den ansatte ikke ved den omhandlede tale kunne antages at have overskredet grænserne for sin ytringsfrihed.

Indenrigsministeriet fandt følgelig i lighed med tilsynsrådet, at kommunen ikke lovligt kunne beslutte at meddele den ansatte en advarsel på grund af indholdet af talen.

Den fulde tekst

Offentligt ansattes ytringsfrihed

I brev af 10. november 1994 har De rettet henvendelse til Indenrigsministeriet vedrørende en udtalelse af 7. november 1994 fra Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt om Farum Kommunes tildeling af en advarsel til psykolog Ulla Andersen.

I Deres brev til Indenrigsministeriet anfører De, at tilsynsrådet ikke burde have afgivet udtalelse i sagen, idet Ulla Andersen havde ophævet sit ansættelsesforhold med Farum Kommune, og grundlaget for tilsynsrådets vurdering dermed var bortfaldet.

De anmoder endvidere Indenrigsministeriet om at vurdere Tilsynsrådets udtalelse om, at Farum Kommunes tildeling af en advarsel til Ulla Andersen var klart ulovlig, og tilslutter Dem i øvrigt Farum Byråds udtalelse i sagen.

I anledning af Deres henvendelse har Indenrigsministeriet den 25. november 1994 anmodet Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt om en udtalelse.

Tilsynsrådet har i brev af 30. november 1994 henholdt sig til sin udtalelse af 7. november 1994 og den i udtalelsen anførte retsopfattelse.

Det fremgår af de i sagen foreliggende oplysninger, at psykolog Ulla Andersen ved den afgående kommunaldirektørs afskedsreception den 17. august 1994 holdt en tale med titlen: »Rygtet om borgmesterens nye ideer«. Senere samme dag fik Ulla Andersen på sin privatadresse overbragt et brev fra kommunens personalechef, hvori der bl.a. anførtes følgende:

»Under en afskedsreception dags dato for Kommunens afgåede kommunaldirektør bad du om ordet og nævnte, at du ville holde en tale, selv om du ikke kender den pågældende særlig godt. Du oplæste herefter talen »Rygtet om borgmesterens nye ideer«, som vedlægges i kopi.

Talen er efter Ledelsens opfattelse gennemsyret af et forsøg på at latterliggøre Borgmesteren og den af Byrådet vedtagne politik, ligesom du specifikt påstår, at »direktionen arbejder med tomme regnskaber«.

Ledelsen har på den baggrund mistet tilliden til, at du loyalt vil forfølge de politiske mål, som Byrådet opstiller, hvorfor Kommunen påtænker at afskedige dig fra din psykologstilling med overenskomstmæssigt varsel til fratræden med udgangen af februar måned 1995.

I opsigelsesperioden fritages du for tjeneste. ....

Ifølge forvaltningsloven har du adgang til at udtale dig til den påtænkte afskedigelse.

Din skriftlige udtalelse skal være Løn og Personale i hænde senest onsdag den 24. august 1994 kl. 09.00.'

På vegne af psykolog Ulla Andersen og Dansk Psykolog Forening tilskrev advokat Mette Lauritzen den 19. august 1994 Farum Kommune og anmodede om et møde i sagen.

Den 24. august 1994 blev der afholdt et møde mellem parterne, hvor Farum Kommunes direktion meddelte, at Ulla Andersen kunne fortsætte i sin stilling i kommunen, såfremt hun ville give en uforbeholden undskyldning til Farum Kommune inden den 31. august 1994 kl. 12.00.

I brev af 26. august 1994 meddelte Ulla Andersen, at hun ikke fandt anledning til at fremkomme med en undskyldning.

I brev af 1. september 1994 til psykolog Ulla Andersen meddelte Farum Kommune følgende :

»I brev af 17. august 1994 skrev personalechefen til dig, at Kommunen påtænkte at afskedige dig fra din stilling som psykolog med baggrund i indholdet af en aftale, som du holdt i forbindelse med kommunaldirektørens afskedsreception den 17. august 1994.

Efterfølgende har du den 23. august 1994 og 26. august 1994 afgivet skriftlige udtalelser i sagen.

Efter en nøje vurdering, hvori blandt andet er indgået dit hidtidige virke i kommunen, har Kommunen besluttet ikke at skride til afskedigelse.

For ordens skyld anerkender Kommunen selvsagt den ytringsfrihed du - også som offentligt ansat - har.

Kommunen må imidlertid tildele dig en advarsel på baggrund af, at du i arbejdstiden er fremkommet med mishagsytringer over din arbejdsplads.

Såfremt dette måtte gentage sig, forbeholder Kommunen sig at betragte det som en sådan mistillid fra din side overfor Farum Kommune, at dette vil umuliggøre din fortsatte ansættelse her. ....«

I brev af 2. september 1994 anmodede Ulla Andersens advokat Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt om at tage stilling til lovligheden af den af Farum Kommune ved skrivelse af 1. september 1994 meddelte advarsel. I brevet anførte advokaten bl.a. som følger:

»Jeg skal indledningsvis gøre opmærksom på, at Ulla Andersen på det tidspunkt, hvor hun den 17. august 1994 holdt sin tale for den afgående kommunaldirektør, havde »flexet ud«. Episoden foregik således ikke i Ulla Andersens arbejdstid. Ulla Andersen var som ansat inviteret til afskedsreceptionen, deltagelsen var ikke pålagt hende som en tjenestepligt, og Ulla Andersens udtalelser måtte ganske klart for alle tilstedeværende fremstå som hendes private afskedstale til kommunaldirektøren, som hun efter det oplyste havde haft et vist samarbejde med i sin tid som tillidsrepræsentant for psykologerne i kommunen. Udtalelserne kan således på ingen måde anses for institutionelle ytringer.

Selv om kommunen i sin skrivelse af 1. september 1994 har præciseret sin begrundelse således, at advarslen er givet på grund af mishagsytringer over for arbejdspladsen, må dette fortsat opfattes således, at det er ytringernes indhold, som er anledningen til kommunens beslutning. Det skal i den forbindelse gøres gældende, at Ulla Andersen ikke indtager nogen lederstilling i Farum Kommune og i øvrigt arbejder på et område, der ikke kendetegnes ved en intens politisk styring, men derimod i overvejende grad må antages at være styret af fagpsykologiske hensyn, og at hun således ikke - under henvisning til den ovennævnte praksis - kan antages at være omfattet af nogen særlig loyalitetspligt, som kan medføre begrænsning i hendes ret til at ytre sig om kommunale forhold.'

Den 7. september 1994 anmodede Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt Farum Byråd om en udtalelse i sagen.

Farum Byråd afgav den 13. oktober 1994 følgende udtalelse til Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt:

»1. Farum Kommune har ikke udstedt direktiver eller personalevejledninger om de ansattes udtalelser vedrørende kommunale forhold. Der tilkommer ansatte i Farum Kommune ytringsfrihed uden andre begrænsninger end dem, der følger af loven eller ansættelsesforholdets natur.

2. Byrådet konstaterer, at Ulla Andersen i sin tale ved receptionen den 17. august 1994 gav udtryk for en hånlig og nedladende holdning til sin arbejdsplads (»en lille ubetydelig kommune«), rettede beskyldninger mod Kommunens embedsmænd for ikke at varetage deres arbejdsopgaver ved sine udtalelser om, at adskillige embedsmænd alene var »beskæftiget med at designe Borgmesterens image«, samt gav udtryk for ringeagt over for Direktionen, som beskyldtes for ikke at udføre fornuftigt arbejde (»arbejdede med deres tomme regnskaber«). Ulla Andersen beklikker embedsmændenes integritet og dømmekraft ved at fremstille det, som om embedsmændene var beskæftiget med at bekræfte ideer, der betegnes som lige så luftige som kejserens nye klæder.

Sådanne udtalelser, fremsat over for en kreds af medarbejdere på alle niveauer, er egnede til at latterliggøre ledergruppen og rejse tvivl om Direktionens kompetence. Byrådet finder det derfor forståeligt, at ledergruppen har fundet disse udtalelser utilbørlige, henset til deres form, det sted, hvor udtalelserne faldt, og udtalelsernes indhold.

Lige så lidt som en medarbejder må forulempe sine foresatte korporligt, f.eks. ved at give en næsestyver, må en ansat krænke dem verbalt ved latterliggørende, urigtige anførsler, der er egnede til at fratage ledelsen den autoritet og respekt, som er grundlaget for udøvelsen af ledelsesfunktionen.

Byrådet har derfor ingen bemærkninger til den advarsel, som den administrative ledelse har meddelt Ulla Andersen.

Som eksempel på en mishagsytring, som efter Folketingets Ombudsmands opfattelse kunne danne grundlag for en saglig afskedigelse, kan Byrådet henvise til Ombudsmandens beretning for 1969, side 35. I sagen udtalte tillidsmanden for eleverne på Åndssvageforsorgens Personalehøjskole fra talerstolen til de forsamlede lærere og elever, at Bestyrelsen var »en møgbunke, der burde skiftes ud«. Ombudsmanden udtalte hertil, at det anvendte udtryk var af en sådan karakter, at det måtte give Bestyrelsen fornødent grundlag for en kraftig reaktion.

Af de i klageskrivelsen nævnte udtalelser fra Ombudsmanden vedrører beretningen for 1982, side 199, og beretningen for 1984, side 149, tilfælde af forudgående censur eller forsøg herpå fra en styrelses side. Disse afgørelser er derfor uden relevans, idet Farum Kommune ikke forudgående har censureret og ikke agter at censurere, hvad ansatte medarbejdere som privatpersoner udtaler offentligt om kommunale anliggender.

Det er i øvrigt karakteristisk for Ombudsmandens udtalelser, at de - bortset fra den nævnte udtalelse i beretningen for 1969, side 35 - vedrører tilfælde, hvor medarbejderen er fremkommet med udtalelser og synspunkter vedrørende konkrete sagforhold, der er eller var genstand for overvejelser i den pågældende styrelse eller kommune. Dette gælder også de i klageskrivelsen nævnte udtalelser i beretningen for 1987, side 237, og 1992, side 330. I sidstnævnte udtalelse fandt Ombudsmanden det dog på sin plads at fremhæve, at »offentligt ansattes ytringsfrihed bør udøves med omtanke og hensynsfuldhed, herunder også i henseende til de omstændigheder, hvorunder ytringer fremsættes«.

Tilfælde, hvor medarbejderen generelt pådutter ledende embedsmænd en adfærd og holdning, som - hvis udtalelsen var sandfærdig - ville gøre dem uværdige til den agtelse og tillid, som chefstillinger kræver, ses ikke at foreligge siden udtalelsen fra 1969. Dette beror utvivlsomt på, at offentligt ansatte normalt ved nærmere eftertanke indser det forkerte i ringeagtsytringer over for deres foresatte, hvorfor klagesager ikke opstår.

3. Hverken Byrådet, Økonomiudvalget eller et stående udvalg har forud for den Ulla Andersen meddelte advarsel behandlet sagen om Ulla Andersens udtalelser den 17. august 1994.

Byrådet anser den Ulla Andersen meddelte tilkendegivelse som et udslag af Borgmesterens og administrationschefernes ledelsesbeføjelser over for de ansatte. Som sådan falder det uden for Tilsynsrådets kompetence at tage stilling hertil, jf. den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 1 og stk. 6, samt Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.: Forvaltningsret (1994), side 494 og 493.

4. Af § 61 i den kommunale styrelseslov fremgår det, at tilsynsmyndigheden kan sætte en kommunalbestyrelses beslutning ud af kraft, hvis den strider mod lovgivningen.

Lovgivningen fortolkes i den forbindelse som såvel skreven som uskreven ret, herunder offentligretlige retsgrundsætninger. Af Preben Espersen m.fl.: Lov om kommunernes styrelse med kommentarer (1991), side 212, fremgår det, at udtrykket »lovgivningen« skal fortolkes indskrænkende i forhold til uoverensstemmelser mellem en kommunalbestyrelse og dennes ansatte.

Det er også på denne baggrund Byrådets opfattelse, at det ligger uden for Tilsynsrådets kompetence at tage stilling til sagen.

Byrådet ønsker endvidere at tilkendegive som sin opfattelse, at det forhold, at der gives en advarsel til en overenskomstansat medarbejder, ikke er en afgørelse i lovgivningsmæssig forstand, men alene et udslag af arbejdsgiverens ret til at tilkendegive over for en ansat, at en bestemt adfærd ikke kan accepteres. I givet fald vil berettigelsen af en advarsel kunne drøftes med den ansattes faglige organisation i henhold til de arbejdsretlige regler. En advarsel i ansættelsesretlig forstand har således ikke nogen umiddelbar retsvirkning over for den ansatte, men kan alene indgå som et bevismoment i vurderingen af, om en efterfølgende afskedigelse kan anses for sagligt begrundet.'

Ved brev af 28. oktober 1994 meddelte Ulla Andersens advokat, Mette Lauritzen, Farum Kommune, at hendes klient ophævede sit ansættelsesforhold i kommunen med øjeblikkelig virkning som følge af den behandling, hun havde været udsat for efter den 17. august 1994.

Farum Kommune, ved borgmester Peter Brixtofte, anførte herefter i brev af 4. november 1994 til tilsynsrådet, at grundlaget for

tilsynrådets behandling af sagen med Ulla Andersens fratræden måtte være bortfaldet.

Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt afgav den 7. november 1994 følgende udtalelse :

» Tilsynsrådets udtalelse:

Ud fra en samlet vurdering af sagen finder Tilsynsrådet, at beslutningen om at tildele Ulla Andersen en advarsel med baggrund i indholdet af den tale, hun holdt den 17. august 1994, har været klart ulovlig.

Da Ulla Andersen imidlertid ifølge advokat Mette Lauritzens skrivelse af 28. oktober 1994 har ophævet sit ansættelsesforhold i Farum Kommune med øjeblikkelig virkning som følge af den behandling, hun af Kommunen er blevet udsat for i perioden efter den 17. august 1994, finder Tilsynsrådet, at grundlaget for en vurdering af, om Kommunens beslutning kan sættes ud af kraft i medfør af styrelseslovens § 61, er bortfaldet.

Tilsynsrådet bemærkninger:

Tilsynsrådet har ved sin vurdering af sagen lagt til grund, at det er ytringernes indhold - dvs. »mishagsytringer overfor din arbejdsplads« - som har givet anledning til beslutningen om at tildele Ulla Andersen en advarsel.

Tilsynsrådet har endvidere lagt til grund, at Kommunen ved behandlingen af sagen i realiteten har rejst tvivl om Ulla Andersens loyalitet.

Uanset at Byrådet i sin skrivelse af 1. september 1994 anfører »For ordens skyld anerkender Kommunen selvsagt den ytringsfrihed, du - også som offentlig ansat - har«, er der efter Tilsynsrådets opfattelse tale om, at Byrådet har handlet i strid med den offentligretlige retsgrundsætning om offentligt ansattes ytringsfrihed, når Byrådet med baggrund i indholdet af den tale Ulla Andersen holdt skrider til en tjenesteretlig reaktion som at tildele hende en advarsel.

Folketingets Ombudsmand har ved flere lejligheder udtalt sig generelt om offentlig ansattes ytringsfrihed sammenholdt med den almindelige loyalitet, som den ansatte har over for sin arbejdsgiver. Ombudsmanden har f.eks. i en skrivelse af 21. februar 1992 til en kommune i en sag om afskedigelse af en midlertidigt ansat i kommune anført følgende:

»Den almindelige loyalitet, man som ansat i en kommune eller anden offentlig myndighed, skylder sin arbejdsgiver, kan ikke begrunde, at myndigheden søger at begrænse de ytringer, som den ansatte fremkommer med uden for tjenesten. Det betyder, at myndigheden ikke kan anvende sanktioner eller andre negative reaktioner, der reelt må betragtes som sanktioner, f.eks. afskedigelse, forflyttelse eller advarsel i anledning af de udtalelser, den ansatte fremsætter som privatperson til pressen, uanset om der er tale om udtalelser, der er stærkt kritiske over for den pågældende myndighed. Udgangspunktet er således, at offentligt ansatte har ganske samme ytringsfrihed som andre til at deltage i den offentlige debat. Hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne antages dog i særlige tilfælde at kunne føre til en begrænsning af de ansattes ytringsfrihed, jf. mine bemærkninger gengivet i Folketingets Ombudsmands Beretning 1987, s. 237 ff.«

På baggrund af indholdet i den omhandlede tale og Ulla Andersens ansættelsesforhold som psykolog i Kommunen finder Tilsynsrådet, at det ved vurderingen af sagen må anses for uden betydning, om det lægges til grund, at talen blev holdt i eller uden for arbejdstiden.

Under henvisning til bemærkningerne i Byrådets skrivelse af 13. oktober 1994 skal det for fuldstændighedens skyld bemærkes, at den kommunale tilsynsmyndighed - selvom den ikke kan skride direkte ind over for den kommunale administration - kan skride ind over for kommunalbestyrelsen, hvor denne ikke reagerer over for kendte ulovligheder i administrationen, jf. herved Byrådets henvisning til Hans Gammeltoft-Hansen, m.fl.: Forvaltningsret (1994) s. 494 m. Byrådet har efter Tilsynsrådets opfattelse påtaget sig et direkte ansvar for den omhandlede advarsel ved sin beslutning på mødet den 11. oktober 1994, da denne beslutning går ud på, at Byrådet tiltræder Økonomiudvalgets forslag til udtalelse til Tilsynsrådet herunder følgende: »Byrådet har derfor ingen bemærkninger til den advarsel, som den administrative ledelse har meddelt Ulla Andersen«.

For så vidt angår Byrådets bemærkninger om, at det forhold, at der gives en advarsel til en overenskomstansat medarbejder, efter Byrådets opfattelse ikke er en afgørelse i lovgivningsmæssig forstand, skal Tilsynsrådet henvise til, at der i Forvaltningsloven med kommentarer af John Vogter, s. 49 er anført følgende:

»Også ansættelse af overenskomstansatte og timelønnede må efter forvaltningsloven anses som en forvaltningsakt. Dette indebærer, at alle sager om ansættelse i det offentliges tjeneste som udgangspunkt er omfattet af forvaltningsloven, herunder reglerne om begrundelse og aktindsigt, jf. også forudsætningsvis § 10, stk. 2. Det samme gælder sager om afskedigelse, disciplinærsager og andre personalesager, hvor myndigheden kan siges at træffe »afgørelse« i forhold til den ansatte.'

Endvidere er der i Finansministeriets personaleadministrative vejledning om afgørelsesbegrebet anført, at som afgørelser i forvaltningslovens forstand betragtes også en række grundlæggende beslutninger, som det offentlige træffer som arbejdsgiver i forhold til de ansatte. Som et af en række typiske eksempler på afgørelser på personaleområdet nævnes sager om advarsler til overenskomstansatte.'

Farum Kommune har efter Deres klage til Indenrigsministeriet ved brev af 12. december 1994 til ministeriet fremsendt en supplerende udtalelse i sagen, i hvilken der bl.a. er anført følgende:

»Som anført af Farum Byråd i dets udtalelse af 13. oktober 1994 falder det uden for Tilsynsrådets kompetence at træffe beslutning om annullation af den tjenstlige advarsel, der den 1. september 1994 blev meddelt psykolog Ulla Andersen.

Spørgsmålet om tildelingen af den pågældende advarsel har nemlig forud for dens meddelelse hverken været forelagt for Byrådet, Økonomiudvalget eller et stående udvalg, og det er kun beslutninger, der er truffet af disse organer, der kan sættes ud af kraft af tilsynsmyndigheden, jf. den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 1 og stk. 6.

Advarslen er meddelt af Borgmesteren som indehaver af den øverste daglige ledelse af Kommunens administration, jf. styrelseslovens § 31, stk. 2.

Byrådet har i sin udtalelse af 13. oktober 1994 udtalt, at Byrådet ingen bemærkninger har til den advarsel, som Kommunens administrative ledelse har tildelt Ulla Andersen.

Det er Tilsynsrådets opfattelse, at Byrådet ved at afgive denne udtalelse har »påtaget sig et direkte ansvar for den omhandlende advarsel«.

Det kan ikke være rigtigt.

Hvis det var rigtigt, kunne tilsynsmyndigheden blot ved at afkræve en kommunalbestyrelse en udtalelse om en beslutning, truffet af en borgmester (ikke på kommunalbestyrelsens vegne, men som administrationens øverste daglige leder) eller af den kommunale administration (uden at der er tale om delegation fra kommunalbestyrelsen, økonomiudvalget eller et stående udvalg), gøre sig kompetent til at annullere beslutningen.

Hermed ville de nævnte begrænsninger i annullationskompetencen (styrelseslovens § 61, stk. 1 og stk. 6) være illusoriske.

Og i det omfang, et tilsynsråd ikke har annullationskompetence, bør det afholde sig fra at afgive vejledende udtalelser.

Dette gælder så meget desto mere, når der er tale om et mellemværende mellem en kommune og en af kommunens ansatte. Mellemværendet kan oven i købet forventes gjort til genstand for en retssag, jf. brev af 28. oktober 1994 fra Ulla Andersens advokat.

Hertil kommer, som anført af borgmester Claus Lange i dennes henvendelse af 10. november 1994, at Ulla Andersen den 28. oktober 1994 selv har ophævet sit ansættelsesforhold ved Farum Kommune. Denne omstændighed burde i sig selv have medført, at Tilsynsrådet den 7. november 1994 havde afholdt sig fra at afgive en udtalelse om sket.

Ophævelsen af ansættelsesforholdet har medført, at Tilsynsrådet har fundet, at grundlaget for en vurdering af, om Kommunens beslutning kan sættes ud af kraft i medfør af styrelseslovens § 61, er bortfaldet.

Det forekommer højst ulogisk, at Tilsynsrådet så ikke også har fundet, at grundlaget for at afgive en vejledende udtalelse er bortfaldet....

Tilsynsrådet lægger til grund, at »Kommunen ved behandlingen af sagen har rejst tvivl om Ulla Andersens loyalitet.«

Denne opfattelse er uden holdepunkter i advarselsbrevet af 1. september 1994 og i Byrådets udtalelse af 13. oktober 1994.

Tilsynsrådet må derfor på dette punkt have været offer for en vildfarelse.

Det fremgår meget klart af Byrådets udtalelse af 28. oktober 1994, at det ikke er manglende loyalitet, men derimod karakteren af Ulla Andersens tale den 17. august 1994, der har nødvendiggjort en reaktion fra Borgmesterens side.

Talen gav udtryk for en hånlig og nedladende holdning til arbejdspladsen, rettede ganske ubegrundede beskyldninger mod Kommunens embedsmænd for ikke at varetage deres arbejdsopgaver og gav udtryk for ringeagt over for Kommunens direktion.

Det må være ganske klart, at udtalelser af en sådan art ikke kan og bør tolereres af en kommunes ledelse.

Hvis der i en sådan situation ikke øjeblikkeligt skrides ind fra ledelsens side, rejses der på en højst uhensigtsmæssig måde tvivl om den kommunale ledelses kompetence og handleevne....'

I den anledning skal Indenrigsministeriet udtale følgende:

Det tilsyn, som de kommunale tilsynsmyndigheder udøver over for kommunerne, er et retligt tilsyn. Tilsynet omfatter kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 615 af 18. juli 1995).

Indenrigsministeriet er ikke almindelig klageinstans i forhold til tilsynsrådene, men ministeriet fører tilsyn med, at tilsynsrådene ikke tilsidesætter lovgivningen, og at tilsynsrådenes udtalelser ikke er udtryk for en urigtig retsopfattelse eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag, jf. § 61 a i lov om kommunernes styrelse.

De kommunale tilsynsmyndigheder kan ikke behandle klager over spørgsmål af privatretlig karakter, herunder klager med relation til ansættelsesforhold i kommunen.

De kommunale tilsynsmyndigheder kan dog i sager af i øvrigt privatretlig karakter tage stilling til, om offentligretlig lovgivning, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, er tilsidesat. Der skal i den forbindelse henvises til betænkning nr. 996/1983 om ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunesyret, side 73 og 155.

For så vidt angår det anførte om, at Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt ikke var kompetent til at afgive en udtalelse om Farum Kommunes tildeling af en advarsel til psykolog Ulla Andersen, fordi beslutningen herom blev truffet af borgmesteren og den administrative ledelse, og ikke havde været forelagt byrådet, økonomiudvalget eller stående udvalg, inden der blev truffet beslutning, skal Indenrigsministeriet bemærke følgende:

Det almindelige kommunale tilsyn omfatter kommunalbestyrelsen og dennes medlemmer samt kollegiale organer under denne, hvis medlemmer er valgt af og blandt kommunalbestyrelsens medlemmer, medlemmer af de kollegiale organer samt kommunale fællesskaber og medlemmer af fællesskabets organer, jf. § 61, stk. 6, i lov om kommunernes styrelse.

Borgmesteren er som kommunalbestyrelsesmedlem, men ikke som organ, omfattet af det kommunale tilsyn efter § 61 i lov om kommunernes styrelse.

Der er således alene kommunalbestyrelsen og de i § 61, stk. 6, i lov om kommunernes styrelse nævnte organer, der kan være adressater for sanktioner efter § 61.

Dette er imidlertid ikke ensbetydende med, at afgørelser truffet af den kommunale forvaltning eller af borgmesteren i dennes genskab af leder af forvaltningen ikke kan gøres til genstand for vurdering af den kommunale tilsynsmyndighed.

Kommunalbestyrelsen har efter styrelseslovens § 2, stk. 1, det overordnede ansvar for hele den kommunale virksomhed. Kommunalbestyrelsen er kompetent til at træffe afgørelse i enhver sag, som vedrører kommunen. Den skal drage omsorg for og føre tilsyn med, at kommunens forvaltning organisatorisk og personalemæssigt fungerer tilfredsstillende, og kommunalbestyrelsen har pligt til at reagere, hvis der inden for forvaltningen konstateres en retsstridig adfærd.

Der henvises til Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 2. udg., 1996, side 46 f.

Den kommunale tilsynsmyndigheds tilsyn med, at en kommunalbestyrelse overholder lovgivningen kan derfor indebære en bedømmelse af sager, der er afgjort uden kommunalbestyrelsens medvirken.

Tilsynsmyndigheden kan således anmode kommunalbestyrelsen om at tage stilling til en sag, hvor det er gjort gældende, at der foreligger retsstridige forhold i kommunens forvaltning. Hvis der konstateres sådanne retsstridige forhold, uden at kommunalbestyrelsen griber ind, kan tilsynsmyndigheden om fornødent anvende sanktioner over for kommunalbestyrelsen med henblik på at få forholdet bragt til ophør.

Der henvises til den kommenterede kommunale styrelseslov, 1996, side 214.

De kommunale tilsynsmyndigheder kan ikke afvise en rejst sag om ulovlighed i en kommunalforvaltning med den begrundelse, at beslutningen ikke er truffet af kommunalbestyrelsen.

Der henvises til Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning II, Opgaver og tilsyn, 1979, side 245.

Det forhold, at den konkrete sag alene blev behandlet af borgmesteren og forvaltningen, er således ikke ensbetydende med, at tilsynsrådet af den grund burde afholde sig fra at vurdere lovligheden af kommunens dispositioner.

Farum Byråd har i sit brev af 13. oktober 1994 til tilsynsrådet anført, at en advarsel til en ansat ikke er en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Indenrigsministeriet skal hertil bemærke, at sagen ikke ses at give anledning til spørgsmål om, hvorvidt der er tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand, idet det kommunale tilsyn ikke er begrænset til afgørelser, men omfatter alle kommunalbestyrelsens beslutninger og undladelser med de ovenfor anførte begrænsninger vedrørende bl.a. sager af privatretlig karakter.

De har videre anført, at tilsynsrådet ikke efter Ulla Andersens ophævelse af sit ansættelsesforhold i Farum Kommune burde have afgivet en udtalelse i sagen. Indenrigsministeriet skal i den anledning bemærke:

Af tilsynsrådets udtalelse af 7. november 1994 fremgår det, at tilsynsrådet efter Ulla Andersens ophævelse af ansættelsesforholdet ikke fandt anledning til at foretage en vurdering af, om Farum Kommunes beslutning om tildeling af en advarsel kunne sættes ud af kraft i medfør af § 61 i styrelsesloven.

De kommunale tilsynsmyndigheder er som nævnt ikke egentlige klageorganer, men udfører et legalitetstilsyn med kommunerne, og tilsynsmyndighederne kan både rejse sager efter henvendelse og af egen drift.

Det kommunale tilsyn er pligtmæssigt, idet de kommunale tilsynsmyndigheder har pligt til at træffe de nødvendige forholdsregler for at få en kommunalbestyrelse til at efterleve gældende regler.

Tilsynsmyndigheden kan anvende de i § 61, stk. 1-4, i styrelsesloven nævnte sanktioner, når der er grundlag herfor, og kan afgive vejledende udtalelser om sin retsopfattelse og fremkomme med henstillinger og anmodninger eller meddele et pålæg om, hvad man anser for at være gældende ret i en given situation.

Tilsynsmyndigheden vurderer, hvilken reaktion der vil være nødvendig i den konkrete situation.

Der henvises i den forbindelse til den kommenterede kommunale styrelseslov, 1996, side 244-245.

Tilsynsrådet har på denne baggrund efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke tilsidesat lovgivningen ved at realitetsbehandle sagen og udtale sig om lovligheden af beslutningen om at meddele Ulla Andersen en advarsel, selvom Ulla Andersen på tidspunktet for tilsynsrådets udtalelse var fratrådt, og tilsynsrådet derfor ikke fandt grundlag for at anvende sanktioner.

Hvad angår lovligheden af Farum Kommunes ved skrivelse af 1. september 1994 tildelte advarsel, skal Indenrigsministeriet bemærke følgende:

Offentlige myndigheder er i deres opgavevaretagelse - i deres afgørelser, ved udøvelsen af deres virksomhed samt i deres privatretlige dispositioner - forpligtet til ikke at varetage usaglige hensyn.

Der henvises til Bent Christensen, Forvaltningsret, opgaver, hjemmel, organisation, 1991, side 146-148, og den kommenterede kommunale styrelseslov, 1996, side 242.

Offentlige myndigheders beslutninger vedrørende udøvelsen af de almindelige ledelsesbeføjelser over for de ansatte må ikke hvile på et usagligt grundlag.

Da offentligt ansatte som udgangspunkt har samme frihed til i eget navn at deltage i den offentlige debat som andre, jf. grundlovens § 77, har offentlige myndigheder i almindelighed ikke adgang til at benytte disciplinære midler over for ansatte, der deltager i den offentlige debat, med henblik på at få de pågældende til at indstille deres udtalelser eller afskrække andre fra at gøre noget tilsvarende, heller ikke selv om udtalelserne er kritiske over for arbejdspladsen.

De offentligt ansattes ytringsfrihed kan imidlertid være begrænset i særlige tilfælde. Folketingets Ombudsmand har i sin beretning for 1987, side 237 ff., opregnet nogle hovedsynspunkter om, i hvilke tilfælde der ud over de almindelige regler om tavshedspligt er begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed:

»1. Begrænsningerne omfatter alene udtalelser vedrørende sager inden for de pågældendes eget arbejdsområde. Offentligt ansatte har samme frihed som andre borgere til at udtale sig om sager på forvaltningsområder, som de ikke har berøring med i deres daglige arbejde.

2. Ved udtalelse inden for eget arbejdsområde er det af betydning, om den pågældende som led i sit arbejde har været (eller er) aktivt medvirkende i myndighedens beslutningsproces. Begrænsningerne vil i almindelighed ikke omfatte ansatte med en funktion, der ligger fjernt fra de politiske eller administrative beslutninger.

3. Det spiller en rolle, om udtalelserne fremsættes før eller efter, at en beslutning er truffet. Adgangen til at udtale sig, inden en sag er afgjort, kan - af hensyn til beskyttelse af den interne beslutningsproces - være noget snævrere end adgangen til at udtale sig senere.

4. Det ligger efter praksis fast, at offentligt ansatte har en vidtgående frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål inden for eget arbejdsområde, hvor spørgsmålet kan have væsentlig betydning for medarbejdernes fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold.

Det følger af det anførte, dels at der kræves særlige tungtvejende grunde for at anerkende begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed, dels at disse grunde normalt kun vil foreligge i forhold til centralt placerede medarbejdere, der deltager eller har deltaget i den omstridte beslutnings tilblivelse.«

De her nævnte tilfælde vedrører således situationer, hvor der foreligger en særlig loyalitetspligt, som i visse tilfælde må antages at begrænse offentligt ansattes ytringsfrihed.

Den almindelige loyalitetspligt, som offentligt ansatte har over for deres arbejdsgiver, kan derimod ikke i sig selv begrunde, at myndigheden søger at begrænse de ytringer, som den ansatte fremsætter i eget navn, uanset om der er tale om ytringer, der er stærkt kritiske over for den pågældende myndighed.

Der henvises i den forbindelse til Folketingets Ombudsmands beretning for 1991, side 204.

Det må dog antages, at en ansats kritiske ytringer i særlige tilfælde vil kunne have så alvorlige følgevirkninger på arbejdspladsen og vanskeliggøre et fremtidigt samarbejde i en sådan grad, at det efter omstændighederne kan være berettiget at anvende negative ledelsesbeføjelser over for den pågældende.

Der henvises bl.a. til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, side 130, og Martin Basse og Oluf Jørgensen, Fortrolighed i forvaltningen, 1988, side 207.

Det må dog i disse tilfælde forudsættes, at beslutningen om at anvende negative ledelsesbeføjelser ikke alene har grundlag i de kritiske ytringer, men tillige i en nødvendig sikring af udførelsen af myndighedens opgavevaretagelse.

Endelig må det formentlig antages, at straffelovens bestemmelser om freds- og ærekrænkelser sætter begrænsninger for, hvilke ytringer offentligt ansatte kan fremsætte, uden at myndighederne kan anvende negative ledelsesbeføjelser over for de pågældende.

Der henvises i den forbindelse til Folketingets Ombudsmands beretning for 1969, side 35, i hvilken ombudsmanden udtalte, at det forhold, at en ansat var fremkommet med en ærekrænkende udtalelse over for myndighedens bestyrelse, der ikke var blevet tilbagekaldt, havde givet bestyrelsen fornødent grundlag for en kraftig reaktion. På denne baggrund fandt ombudsmanden ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere, at der var foretaget afskedigelse af den pågældende.

Indenrigsministeriet har med hensyn til den konkrete sag lagt til grund, at Ulla Andersens afskedstale til den afgående kommunaldirektør den 17. august 1994 var en tale, der blev fremført som privatperson og alene på egne vegne. Det er herefter ikke afgørende, om talen blev afholdt i eller uden for tjenestetiden, eller om Ulla Andersen havde stemplet sig ud af flexsystemet.

Det fremgår af sagen, at Ulla Andersens tale ikke vedrørte hendes eget arbejdsområde, men derimod de generelle ledelsesforhold i Farum Kommune, og at Ulla Andersen ikke beklædte nogen ledende stilling eller havde medvirket i den interne beslutningsproces for så vidt angår emner berørt i talen.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse var Ulla Andersen derfor ikke omfattet af nogen særlig loyalitetspligt i den foreliggende sag.

Der er endvidere intet oplyst i sagen om, at Ulla Andersens ytringer skulle kunne medføre konkrete samarbejdsproblemer i forhold til hendes fortsatte arbejde som psykolog.

Farum Kommune har i sit brev af 12. december 1994 gjort gældende, at det var talens hånlige og nedladende holdning, der var grundlag for den tildelte advarsel, og henvist til den ovenfor omtalte udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1969, side 35.

Ulla Andersens tale af 17. august 1994 er bygget op over H.C. Andersens eventyr »Kejserens nye klæder« og indeholder mange kritiske, ironiske og sarkastiske ytringer om borgmester Peter Brixtofte og de ledende embedsmænd i Farum Kommune.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse indeholder talen dog næppe ytringer, der kan karakteriseres som egentligt ærekrænkende.

Det er sammenfattende Indenrigsministeriets opfattelse, at Ulla Andersen ikke ved den omhandlede tale kan antages at have overskredet grænserne for sin ytringsfrihed.

Den endelige afgørelse af spørgsmålet henhører under domstolene.

Indenrigsministeriet finder følgelig, at Farum Kommune ikke lovligt kunne beslutte at meddele Ulla Andersen en advarsel på grund af indholdet af talen.

Det er således Indenrigsministeriets opfattelse, at tilsynsrådet ikke har givet udtryk for en urigtig retsopfattelse ved at udtale, at Farum Kommunes advarsel var ulovlig.

Indenrigsministeriet foretager derfor ikke videre i sagen.

Kopi af dette brev er sendt til Tilsynsrådet for Frederiksborg Amt, Farum Kommune, advokat Mette Lauritzen, Folketingets Ombudsmand, samt Jussi Merklin og Kommunernes Landsforening, der har rettet henvendelse i sagen.

Med venlig hilsen

Torben Sørensen

Officielle noter

Ingen