Vejledning om lov om offentlighed i
forvaltningen
Forord af justitsministeren
Punkt Side
I. Indledning 1 - 5 5
II. Offentlighed i forvaltningen 6 - 8 7
Aktindsigt og meroffentlighed - 6 7
Orientering til pressen m.v. 7 - 8 7
III. Offentlighedslovens almindelige
anvendelsesområde 9 - 14 9
Hvilke myndigheder er omfattet af loven? 9 - 12 9
Hvilke sager er omfattet af loven? 13 - 14 11
IV. Retten til aktindsigt 15 - 19 13
Hvem kan forlange aktindsigt - 15 13
Egenacces - 16 13
Begæringens form og indhold 17 - 19 14
V. Hvilke dokumenter er omfattet
af offentlighedsordningen? 20 - 21 16
Hovedreglen - 20 16
Notatpligten - 21 18
VI. Undtagelser fra retten til aktindsigt 22 - 46 21
Interne arbejdsdokumenter - 23 21
Hvilke dokumenter er »interne«? 24 - 27 21
Visse interne arbejdsdokumenter
er undergivet aktindsigt - 28 23
Sygehusjournaler - 29 24
Videregivne interne arbejds-dokumenter - 30 26
Ekstraheringspligten med hensyn
til interne arbejdsdokumenter 31 - 33 26
Undtagelse af visse nærmere
angivne dokumenter - 34 27
Mødereferater m.v. - 35 27
Brevveksling om lovgivning - 36 27
EF-dokumenter - 37 27
Sekretariatspapirer - 38 28
Sagkyndige udtalelser til brug
i retssager og materiale vedrørende
statistik - 39 28
Ekstraheringspligt med hensyn
til dokumenter omfattet
af § 10, nr. 1-5 - 40 29
Undtagelse af oplysninger og
dokumenter i øvrigt 41 - 45 29
Forholdet til tavshedspligt - 46 31
VII. Aktindsigtens gennemførelse 47 - 51 32
Hvilken myndighed træffer
afgørelser? - 47 32
Klageadgang m.v. - 48 32
Hurtig behandling af sager
om aktindsigt - 49 33
Gennemsyn eller afskrift 50 - 51 35
Betaling - 52 36
Bilag (* 1)
Bilag 1. Lov nr. 572 af 19. december 1985 om
offentlighed i forvaltningen. 37
Bilag 2. Bekendtgørelse nr. 647 af 18. september
1986 om betaling for afskrifter og fotokopier,
der udleveres i henhold til lov om offentlighed
i forvaltningen. 41
Forord
Den nye lov om offentlighed i forvaltningen har til formål at sikre
borgerne og pressen mulighed for at følge med i, hvad der sker i den
offentlige forvaltning.
Reglerne om offentlighed i forvaltningen skal ikke alene medvirke til at
skabe interesse for offentlige anliggender, men også medvirke til at øge
tilliden til den offentlige forvaltning. Reglerne giver således den enkelte
borger og pressen adgang til at følge med i og dermed føre kontrol med, at
alt går rigtigt til under forvaltningens udførelse af dens opgaver.
Jeg vil også gerne fremhæve, at offentlighedsordningen er af særlig
betydning for pressens nyhedstjeneste. En almindelig adgang til at blive
gjort bekendt med dokumenter inden for de forskellige forvaltningsgrene
stiller et omfattende nyhedsmateriale til pressens rådighed, der kan medvirke
til, at pressen kan informere offentligheden på et rigtigt faktisk grundlag.
Som det er fremhævet i loven og i vejledningen er offentlighedsloven en
minimumslov. Loven er ikke til hinder for, at den offentlige forvaltning
giver aktindsigt i videre omfang eller giver flere oplysninger til pressen og
andre, end det følger af selve loven, når blot det sker uden at krænke
myndighedernes tavshedspligt. Det er mit håb, at myndighederne vil leve op
til dette ønske fra folketinget om en øget åbenhed i den offentlige
forvaltning.
Erik Ninn-Hansen
I. Indledning
1. Ved lov nr. 572 af 19. december 1985 er der
gennemført nye regler om offentlighed i forvaltningen. Efter loven kan enhver
forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller
oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i
forbindelse med myndighedens virksomhed. Loven gælder dog ikke for visse
nærmere angivne typer af sager og dokumenter, ligesom retten til aktindsigt,
for så vidt angår bestemte oplysninger i dokumenter, der er undergivet
aktindsigt, kan begrænses af hensyn til nogle nærmere angivne offentlige
eller private interesser.
Loven er taget som bilag 1 til vejledningen.
2. Loven afløser lov nr. 280 af 10. juni 1970 om
offentlighed i forvaltningen. I modsætning til den tidligere offentlighedslov
indeholder den nye lov ikke særlige regler om parters adgang til aktindsigt.
Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af
en forvaltningsmyndighed, har derimod efter reglerne i forvaltningslovens
kapitel 4 en mere vidtgående adgang til aktindsigt i den pågældende sag. Der
er dog naturligvis intet til hinder for, at en part benytter sig af
offentlighedsloven.
3. Den nye offentlighedslov træder i kraft den 1.
januar 1987. Loven gælder i almindelighed for dokumenter, der er udfærdiget
af en myndighed eller er kommet i en myndigheds besiddelse efter den 1.
januar 1971. Oplysninger om faktiske omstændigheder, der indeholdes i
dokumenter, som er udfærdiget af eller indkommet til en myndighed før den 1.
januar 1971, er omfatter af retten til aktindsigt efter lovens almindelige
regler, hvis dokumenterne er indgået i en sag, der er eller har været under
behandling efter den 1. januar 1971, og oplysningerne er eller har været af
betydning for sagen.
På de nye områder for aktindsigt, såsom sygehusjournaler, interne
cirkulærer m.v. og aktindsigt hos energiforsyningsselskaberne, gælder retten
til aktindsigt dog kun dokumenter, der anvendes eller er indgået eller
oprettet efter lovens ikrafttræden, jfr. nærmere nedenfor under pkt. 11, 28
og 29.
4. Loven er udarbejdet på grundlag af det lovudkast,
der er indeholdt i betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision.
Lovforslaget blev første gang fremsat den 15. marts 1984. Fremsættelsen og 1.
behandlingen er gengivet i F.T. 1983/84, folketingets forhandlinger, sp. 2243
ff og 3315 ff. Den 3. oktober 1984 blev lovforslaget genfremsat i uændret
form. Fremsættelsen og 1. behandlingen er gengivet i F.T. 1984/85, sp. 66 ff
og sp. 315 ff. Retsudvalgets beretning er gengivet i F.T. 1984/85, tillæg B,
sp. 3079 ff. Lovforslaget blev ikke færdigbehandlet i denne samling, men blev
genfremsat i ændret form den 2. oktober 1985, jfr. F.T. 1985/86, tillæg A,
sp. 181 ff. Fremsættelsen og fokletingets behandling af dette lovforslag er
gengivet i F.T. 1985/86, sp. 64 ff, 472 ff, 3345 ff og 3972 f. Retsudvalgets
betænkning og tillægsbetænkning findes i F.T. 1985/86, tillæg B, sp. 99 ff og
229 ff.
5. For at sikre, at offentligheden og pressen løbende
gøres opmærksom på muligheden for at få aktindsigt, bør den enkelte
forvaltningsmyndighed orientere og vejlede om lovens indhold.
Det følger endvidere af reglerne i forvaltningslovens kapitel 3, at den,
der retter henvendelse til en forvaltningsmyndighed for at få oplysninger,
bør orienteres om mulighederne for at få aktindsigt i forvaltningens sager.
Vejledningen bør i fornødent omfang omfatter en orientering om
offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser og om adgangen til at få kopi af
de dokumenter, der er undergivet aktindsigt.
II. Offentlighed i forvaltningen
Aktindsigt og meroffentlighed
6. Offentlighedsloven regulerer alene spørgsmålet om,
i hvilket omfang forvaltningen er forpligtet til at give aktindsigt. Den
enkelte forvaltningsmyndighed er derfor ikke afskåret fra efter eget skøn at
give adgang til aktindsigt i videre omfang end fastsat i loven, medmindre
andet følger af regler om tavshedspligt m.v., jfr. § 4, stk. 1, 2. pkt.
(meroffentlighedsprincippet).
Orientering til pressen m.v.
7. De enkelte forvaltningsmyndigheder har hidtil i
praksis i vidt omfang på forespørgsel givet såvel parterne i enkeltsager som
andre, navnlig pressen, mundtlig, herunder telefonisk, orientering om sager,
der er eller har været under behandling hos myndigheden.
Offentlighedsloven indeholder ikke regler, der pålægger forvaltningen at
udvide denne informationsvirksomhed, idet loven alene vedrører forvaltningens
pligt til at give oplysning om løbende eller afsluttede sager i form af
aktindsigt. Offentlighedsloven indebærer imidlertid, at det i almindelighed
vil være ubetænkeligt på begæring telefonisk at give oplysning om forhold,
der fremgår af dokumenter, som er undergivet aktindsigt efter lovens
almindelige regler. Ved fremtidige henvendelser, navnlig fra pressen, om
telefonisk orientering om, hvad der er passeret i bestemte sager, bør man
derfor have opmærksomheden henledt på denne mulighed for en smidig
administration af offentlighedsordningen.
Spørgsmålet om hvilke medarbejdere, der har til opgave at besvare
telefoniske henvendelser fra pressen, beror som hidtil på den enkelte
myndigheds interne kompetencefordeling.
8. Det følger af meroffentlighedsprincippet, at en
myndighed, der behandler en begæring om aktindsigt, ikke alene bør overveje,
om begæringen kan afslås efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser,
men også om der navnlig efter reglerne om tavshedspligt er noget til hinder
for, at der meddeles aktindsigt. Hvis oplysningerne i et dokument ikke er
fortrolige, bør myndigheden altså i almindelighed imødekomme en begæring om
aktindsigt, selv om myndigheden ikke er forpligtet til det.
III. Offentlighedslovens
almindelige anvendelsesområde
Hvilke myndigheder er omfattet af loven?
9. Efter § 1, stk. 1, gælder loven for al virksomhed,
der udøves af »den offentlige forvaltning«.
Loven omfatter således alle forvaltningsmyndigheder, uanset om de tilhører
den statslige eller den kommunale forvaltning, og uanset om der er tale om
almindelige forvaltningsmyndigheder, særlige nævn eller råd eller særlige
forvaltningsenheder, f.eks. menighedsråd. Loven omfatter også myndigheder,
hvis virksomhed udelukkende er af rådgivende karakter, samt midlertidige
udvalg og kommissioner, herunder tværministerielle arbejdsgrupper.
10. Loven omfatter ikke folketinget, folketingets
ombudsmand og visse andre organer med tilknytning til folketinget, f.eks.
statsrevisorerne og deres sekretariat (statsrevisoratet).
Uden for loven falder endvidere domstolene. Det gælder også for så vidt
angår de sager uden for den egentlige retspleje, der er henlagt til
domstolene, jfr. navnlig retsplejelovens § 14.
Loven gælder heller ikke for udenlandske myndigheder og internationale
organisationer, selv om myndighederne og organisationerne er bosiddende her i
landet.
Udenfor loven falder endvidere som hovedregel også institutioner,
foreninger og lignende, der er organiseret på privatretligt retsgrundlag. Det
gælder, uanset om den virksomhed, der udøves, ganske kan sidestilles med den,
der sædvanligvis udøves af forvaltningsmyndigheder. Ved fastlæggelsen af,
hvilke institutioner m.v. der skal henregnes til »den offentlige
forvaltning«, skal der lægges vægt på en bedømmelse af institutionernes
organisatoriske placering. Kun i tilfælde, hvor denne kan give anledning til
tvivl, skal der også lægges vægt på, hvilke funktioner institutionen udøver.
Således kan institutioner m.v., der er oprettet på privatretligt grundlag,
som f.eks. selvejende institutioner og foreninger, uanset at de udøver
offentlig virksomhed af mere omfattende karakter, kun henregnes til »den
offentlige forvaltning« og dermed være omfattet umiddelbart af loven,
hvis de er undergivet intensiv offentlig regulering, tilsyn og kontrol. Det
gælder f.eks. typisk for de selvejende institutioner, der udfører opgaver
efter bistandsloven i henhold til standardoverenskomster med kommuner og
amtskommuner.
Institutioner, der er organiseret i selskabsform, f.eks. aktieselskaber og
interessentskaber, falder uden for loven, medmindre de er omfattet af
opregningen i § 1, stk. 2, eller inddrages i medfør af § 1, stk. 3.
Koncessionerede selskaber og selskaber, hvori det offentlige er aktionær,
interessent eller lignende, vil således ikke, uanset arten af den virksomhed
de udøver, være omfattet af lovens bestemmelser.
Kommunale fællesskaber, som skal godkendes efter § 60 i den kommunale
styrelseslov, er dog umiddelbart omfattet af loven, uanset i hvilken form
fællesskaberne er organiseret.
11. Efter § 1, stk. 2, omfatter loven endvidere alle
energiforsyningsvirksomheder over en nærmere fastsat størrelse, hvad enten de
er ejet af det offentlige eller er privatejede, og uanset hvordan de er
organiserede.
Efter § 17, stk. 3, gælder adgangen til aktindsigt hos de nævnte
energiforsyningsvirksomheder kun for dokumenter, der er udfærdiget af eller
indgået til virksomhederne efter den 1. januar 1987.
12. Vedkommende minister kan efter forhandling med
justitsministeren endvidere efter § 1, stk. 3, fastsætte regler om, at loven
skal gælde for nærmere angivne selskaber, institutioner, foreninger m.v., som
ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning. Det gælder dog kun,
såfremt udgifterne ved deres virksomhed overvejende dækkes af statslige eller
kommunale midler, eller i det omfang de ved eller i henhold til lov har fået
tillagt beføjelser til at træffe afgørelser på statens eller en kommunes
vegne.
Bestemmelse om, at en institution m.v. skal være omfattet af loven, kan
for det første træffes, hvis udgifterne ved institutionens virksomhed
overvejende dækkes af statslige eller kommunale midler. Overførelsen af
midler vil normalt bestå i direkte tilskud, men bestemmelsen omfatter også
tilfælde, hvor en institutions udgifter dækkes i form af medlemsbidrag og
lignende eller af egentlige betalinger fra offentlige myndigheder for
modydelser i form af varer eller tjenesteydelser. Det er ikke muligt at lade
nogen bestemt procentsats af de offentlige midler i forhold til de samlede
udgifter være afgørende. Der må anlægges en individuel bedømmelse heraf på
grundlag af en række andre faktorer, herunder navnlig hvilken virksomhed
institutionen udøver. Kravet om, at den offentlige udgiftsdækning skal være
»overvejende«, indebærer dog, at den offentlige andel skal være af
en betragtelig størrelse i forhold til de samlede udgifter, i alt fald ikke
under 60-70 pct. heraf. Bestemmelsen vedrører alene betaling af driften og
kan derfor ikke bringes til anvendelse som følge af f.eks. størrelsen af det
offentliges aktiebesiddelse i et selskab.
Adgangen til at inddrage selskaber, institutioner, foreninger m.v. under
offentlighedsloven efter 2. led i bestemmelsen gælder alene i det omfang,
institutioner af den nævnte art har fået tillagt beføjelse til at træffe
forvaltningsafgørelser på statens eller en kommunes vegne. Ved
forvaltningsretlig afgørelsesmyndighed sigtes til tilfælde, hvor
institutionen m.v. kan træffe bindende afgørelser i forhold til
enkeltpersoner eller virksomheder. Sådan kompetence kan enten være henlagt
til institutionen direkte ved lov eller - med hjemmel i lov - være delegeret
til institutionen fra en statslig eller kommunal myndighed.
Det er i lovens forarbejder forudsat, at bestemmelsen i § 1, stk. 3, kun i
begrænset omfang anvendes med henblik på at lade loven gælde for
aktieselskaber og andre erhvervsdrivende selskaber, idet hensynet til at
bevare en forretningsmæssigt præget driftsform i reglen vil tale herimod.
Hvilke sager er omfattet af loven?
13. Loven gælder som udgangspunkt for »al
virksomhed«, der udøves af de myndigheder m.v., som er nævnt ovenfor
under pkt. 9-12. Adgangen til aktindsigt omfatter således ikke blot
dokumenter i sager, hvori myndighederne skal træffe konkrete afgørelser i
forhold til borgerne, men også dokumenter i sager om udarbejdelse af
generelle retsforskrifter og i sager om anden offentlig virksomhed, herunder
såkaldt »faktisk forvaltningsvirksomhed«, som f.eks. trafik,
undervisning, pasning og pleje, sundhedsvæsen og byggeri.
Adgangen til aktindsigt omfatter dog som hidtil kun dokumenter, der
undergives eller har været undergivet en admistrativ sagsbehandling, jfr. §
4, stk. 1. Uden for retten til aktindsigt falder således dokumenter, der blot
modtages til opbevaring, eller alene undergives rent teknisk eller lignende
bearbejdning som f.eks. stempling, legalisering og lignende. Tilsvarende
gælder dokumenter, der er sendt til en myndighed ved en åbenbar fejltagelse,
når disse ikke indgår som element i myndighedens afgørelsesgrundlag. Udenfor
falder endvidere andet »papirmateriale« som f.eks.
undervisningsmateriale, kort, bøger og brochurer, selv om det produceres
eller anvendes af offentlige myndigheder. Det gælder dog ikke, når det
pågældende materiale undergives administrativ behandling f.eks. i forbindelse
med en klagesag.
14. Efter § 2, stk. 1, gælder loven ikke for sager
inden for strafferetsplejen. Det gælder også straffesager, der efter særlig
hjemmel behandles af andre administrative myndigheder end politi- og
anklagemyndighed.
Undtagelsen omfatter også sager om disciplinærstraffe inden for forsvaret,
civilforsvaret og civil værnepligt, men ikke sager om disciplinær forfølgning
af tjenestemænd i øvrigt.
Indgår der dokumenter fra sager inden for strafferetsplejen i andre sager
i den offentlige forvaltning, er dokumenterne dog undergivet aktindsigt efter
lovens almindelige regler, herunder lovens øvrige undtagelser, når der
fremsættes begæringer om aktindsigt i den pågældende administrative sag.
For sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste
gælder kun reglerne om notatpligt. Loven gælder i øvrigt for andre sager om
ofentligt ansatte, f.eks. disciplinærsager og afskedigelsessager.
Sager om lovgivning, herunder bevillingslove, er kun omfattet af loven,
for så vidt lovforslag er fremsat for folketinget.
Dokumenter i sager om lovgivning er således kun omfattet af retten til
aktindsigt, såfremt lovforslag faktisk er fremsat for folketinget.
Efter § 18 gælder loven ikke for sager om færøske og grøndlandske
anliggender.
Yderligere sagsområder vil kunne undtages administrativt med hjemmel i
lovens § 3, stk. 1.
IV. Retten til aktindsigt
Hvem kan forlange aktindsigt?
15. Adgang til aktindsigt tilkommer efter lovens § 4
»enhver«.
Det er uden betydning, om den, der fremsætter begæringen, er dansk
statsborger, eller om den pågældende har bopæl her i landet.
Det kan ikke kræves, at den, der begærer aktindsigt, godtgør at have en
særlig retlig interesse i sagen.
Der er ikke i offentlighedsloven fastsat betingelser med hensyn til alder
for den, der begærer aktindsigt. Offentlighedsordningen vil derfor også kunne
benyttes af børn og unge under 18 år, som har den fornødne modenhed til at
forstå, hvad aktindsigten indebærer. Hvis den, der har forældremyndigheden -
inden begæringen er efterkommet - henvender sig til myndigheden og modsætter
sig, at den mindreårige får adgang til at gøre sig bekendt med sagens
dokumenter, vil myndigheden dog normalt være afskåret fra at meddele barnet
eller den unge aktindsigt. Med hensyn til eventuel betaling af gebyr for
fotokopier gælder myndighedslovens regler om mindreåriges økonomiske
dispositioner.
Egenacces
16. Den, hvis personlige forhold er omtalt i et
dokument, kan endvidere efter § 4, stk. 2, med visse undtagelser forlange at
blive gjort bekendt med oplysningerne herom (egenaccess).
Den, hvis personlige forhold er omtalt i en sag, uden at den pågældende er
part i sagen, har efter bestemmelsen en videregående adgang til aktindsigt
med hensyn til sådanne oplysninger, end der normalt gælder. Ved anvendelsen
af ordet »personlige« er det tilsigtet at give udtryk for, at der
skal være adgang til at få aktindsigt med hensyn til alle oplysninger, der
direkte vedrører den pågældende.
En lignende almindelig bestemmelse om egenacces med hensyn til
personoplysninger er indeholdt i § 13, stk. 1, i lov om offentlige
myndigheders registre. Denne regel vedrører imidlertid kun oplysninger, der
findes i edb-registre, men ikke oplysninger der ellers findes hos offentlige
myndigheder.
Bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 2, supplerer de regler om
partsoffentlighed, der findes i forvaltningslovens kapitel 4.
Retten til egenacces er begrænset af de undtagelser, der er nævnt i
offentlighedslovens §§ 7-11 og § 14, og i det omfang de hensyn, der er nævnt
i § 13, eller hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt
taler imod. Det er de samme begrænsninger, der gælder for en parts adgang til
at få aktindsigt efter forvaltningsloven.
Begæringens form og indhold
17. Efter offentlighedslovens § 4, stk. 3, skal en
begæring om aktindsigt angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende
ønsker at blive gjort bekendt med. Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med
lovens § 5, stk. 1, nr. 2, hvorefter adgangen til aktindsigt bl.a. omfatter
indførelser i myndighedens journaler, registre og andre fortegnelser
vedrørende den pågældende sags dokumenter.
Det kan herefter kræves, at den, der ønsker aktindsigt, i hvert fald har
et vist kendskab til sagens eksistens før henvendelsen til vedkommende
myndighed. Forvaltningen har altså ikke pligt til at imødekomme begæringer om
at få lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art eller alle
sager, der er blevet journaliseret i en bestemt periode. I det omfang en
sådan begæring fremsættes af pressen, bør begæringen dog normalt imødekommes,
medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt m.v.
I øvrigt kan det ikke udtømmende angives, hvor specificeret angivelsen af
sagen eller dokumentet i det enkelte tilfælde skal være. Det, der må kræves,
er, at begæringen indeholder sådanne oplysninger, at det efter indretningen
af den pågældende myndigheds journaler, registre m.v. er muligt at finde frem
til sagen. Angivelse af sagens journalnummer er ikke nødvendig, men heller
ikke altid tilstrækkelig.
Det påhviler vedkommende forvaltningsmyndighed at vejlede publikum om,
hvilke oplysninger der i det enkelte tilfælde må tilvejebringes for at
opfylde disse krav. Endvidere må det fremhæves, at der, som nævnt ovenfor
under pkt. 6, ikke i almindelighed vil være noget til hinder for, at
vedkommende myndighed, når omstændighederne i øvrigt taler derfor, ser bort
fra kravet om, at begæringen skal angive en bestemt sag.
18. Der kan ikke stilles særlige formkrav til
begæringen. Begæringen kan således fremsættes såvel mundtligt som skriftligt.
Det kan ikke kræves, at den, der begærer aktindsigt, skal angive en grund for
sin begæring, eller at den pågældende legitimerer sig. Den, der forlanger at
blive gjort bekendt med oplysninger efter § 4, stk. 2, om egenacces eller
anmoder om aktindsigt i sin sygehusjournal efter § 9, skal dog afkræves
legitimation, medmindre myndigheden på forhånd kender vedkommende. Hvis
begæringen om aktindsigt fremsættes telefonisk eller skriftligt, og
begæringen imødekommes ved at fremsende en kopi af akterne, er det dog
tilstrækkeligt, at myndigheden sikrer sig, at dokumenterne ikke kommer
uvedkommende i hænde ved at sende kopien til den oplysningerne efter sagen
angår, eventuelt i særlige tilfælde i anbefalet brev.
19. Begæringen om aktindsigt skal fremsættes over for
den myndighed, der i øvrigt har afgørelsen af den pågældende sag. I sager,
hvor der ikke er truffet eller skal træffes en afgørelse, afgøres spørgsmål,
om der skal gives aktindsigt, af den myndighed, der har dokumentet i sin
besiddelse, jfr. § 15, stk. 1. Skriftlige begæringer, der fejlagtigt er
fremsendt til en anden myndighed, bør af denne straks videresendes til den
kompetente myndighed, jfr. forvaltningslovens § 7, stk. 2.
V. Hvilke dokumenter er omfattet
af offentlighedsordningen?
Hovedreglen
20. Efter offentlighedslovens § 5 omfatter retten til
aktindsigt alle dokumenter, der vedrører den pågældende sag, herunder genpart
af de skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages
at være kommet frem til adressaten. Breve, der angår en myndigheds
forvaltningsopgaver, eller som er sendt til en person, fordi denne beklæder
en bestemt stilling i den offentlige forvaltning, er omfattet af reglerne om
aktindsigt. Det gælder, selv om brevet er stilet til den pågældende
personligt, betegnes som »privat«, er sendt »underhånden«
og lignende.
Retten til aktindsigt omfatter også indførelser i journaler, registre og
andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter.
Retten til aktindsigt omfatter derimod ikke registre eller andre
systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk
databehandling, bortset fra fortegnelser vedrørende den pågældende sags
dokumenter, jfr. § 5, stk. 2. Hovedparten af sådanne edb-registre er omfattet
af reglerne i loven om offentlige myndigheders registre og de forskrifter,
der i medfør af denne lov er fastsat for brugen af det pågældende register.
Vedkommende minister kan efter § 5, stk. 3, fastsætte regler om
offentlighedens adgang til at blive gjort bekendt med oplysninger i
edb-registre m.v., der ikke er omfattet af loven om offentlige myndigheders
registre.
Offentlighedslovens dokumentbegreb omfatter foruden skriftligt udformet
materiale også tegninger, kort, fotografier og lignende. Omfattet er
endvidere som udgangspunkt andet materiale, der træder i stedet for
skriftligt materiale, når det tilvejebringes som led i en administrativ
sagsbehandling og som følge heraf opbevares sammen med sagens øvrige akter.
Således kan også modeller, lydbånd, film og videooptagelser og lignende være
omfattet af begrebet.
Ikke ethvert materiale af denne karakter, der udarbejdes af eller indgår
til en forvaltningsmyndighed er imidlertid omfattet af loven. I tilfælde,
hvor materialet tilvejebringes i andet øjemed end administrativ
sagsbehandling - f.eks. hvor fremstilling af materialet er målet i sig selv,
såsom produktionen af undervisningsmaterialer, bøger, film, radio- og
tv-programmer o.s.v. - er materialet ikke omfattet af offentlighedsloven. Den
afgørende betingelse er således, om materialet tilvejebringes og opbevares af
myndigheden som et led i administrativ sagsbehandling.
Offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 1, omfatter i princippet alle
dokumenter, der vedrører den pågældende sag. Således er også dokumenter, der
er udlånt fra andre myndigheders sager eller »tilakteret« fra andre
af myndighedens egne sager til brug ved afgørelsen af sagen omfattet. Er
dokumentet efterfølgende udskilt af sagen, er den myndighed, der giver
aktindsigten, forpligtet til at sørge for, at også sådanne dokumenter stilles
til rådighed.
Skrivelser og dokumenter, der er sendt til myndigheden ved en fejltagelse,
og som derfor returneres, indgår ikke i en sag.
Tilbagekalder en privatperson f.eks. en ansøgning og anmoder om, at
ansøgningen og eventuelt medsendte bilag returneres, må dette normalt kunne
imødekommes, medmindre sagens karakter eller indholdet af dokumenterne gør,
at myndigheden har behov for at være i besiddelse af de pågældende
oplysninger. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis oplysningerne i det
indsendte materiale fører til, at myndigheden af egen drift foretager en
nærmere undersøgelse.
Retten til aktindsigt gælder, uanset på hvilken måde myndigheden opbevarer
dokumenterne. Opbevares en skrivelse ikke i papirform, men f.eks. alene på
mikrofilm eller på et edb-datalager, må myndigheden gøre skrivelsen teknisk
tilgængelig for den, der har begæret aktindsigten, f.eks. i form af en
udskrift eller ved at den pågældende får adgang til et skærmbillede i
forbindelse med aktindsigt på stedet.
Det er i den forbindelse uden betydning, at meddelelsen aldrig har
foreligget som et dokument i sædvanlig forstand, men alene er blevet
udfærdiget og modtaget på et elektronisk dataanlæg, når blot meddelelsen rent
faktisk opbevares på en måde, så myndigheden har rådighed over den. Er det
datalager, hvori skrivelsen opbevares, omfattet af loven om offentlige
myndigheders registre, er denne lov ikke til hinder for, at oplysningerne
udskrives og videregives, når det er nødvendigt med henblik på at opfylde
pligten til at give aktindsigt.
Notatpligten
21. Den offentlige forvaltning indhenter ofte
mundtlige oplysninger som grundlag for sine afgørelser. Denne fremgangsmåde
kan betyde en hurtigere og enklere sagsbehandling, og dens anvendelse bør
ikke søges begrænset. På den anden side er det vigtigt, at adgangen for
offentligheden eller parterne i en forvaltningssag til at få oplysninger ikke
udelukkes ved, at myndigheden anvender denne fremgangsmåde. Det er ligeledes
af betydning for forvaltningsmyndigheden selv, at det senere vil være muligt
at konstatere, hvilke faktiske oplysninger der indgik i
beslutningsgrundlaget, f.eks. når sagen er blevet anket, eller når det i
øvrigt må overvejes, om en sag er blevet behandlet korrekt. I
overensstemmelse hermed er det i offentlighedslovens § 6 fastsat, at
oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning
for sagens afgørelse, og som mundtligt, herunder telefonisk, meddeles en
myndighed, skal noteres ned på en sådan måde, at oplysningerne kan meddeles i
overensstemmelse med lovens almindelige regler.
Notatpligten gælder kun i sager, hvor der efter sagens karakter skal
træffes afgørelse af en forvaltningsmyndighed (afgørelsessager). Den gælder
derimod ikke for den del af forvaltningens virksomhed, hvor der ikke skal
træffes »afgørelse« f.eks. i forbindelse med vejledning og
rådgivning eller anden faktisk forvaltningsvirksomhed. Vedkommende minister
kan dog efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at
notatpligten skal gælde for nærmere angivne grupper af sager om udøvelse af
anden forvaltningsvirksomhed end den, der vedrører afgørelsessager.
Det er uden betydning for notatpligten, om der rent faktisk træffes en
afgørelse, eller om sagen henlægges, uden at der er truffet en
realitetsafgørelse.
Notatpligtens udstrækning er ikke i første række afhængig af, om en
oplysning efter sit indhold må karakteriseres som faktisk eller ej, men beror
i højere grad på, hvilken funktion oplysningen har i myndighedens
sagsbehandling. Afgørende for, om en oplysning skal noteres, er, om
oplysningen er af en sådan karakter, at den bidrager til at supplere sagens
bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med
hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Den omfatter således i første
række oplysninger om gjorte iagttagelser, resultatet af foretagne målinger og
andre undersøgelser, fastslåede oplysninger om økonomiske forhold, f.eks.
størrelsen af socialindkomst eller skattepligtig indkomst o.lign.
Notatpligten vil imidlertid også kunne omfatte oplysninger, der indeholder en
subjektivt præget stillingtagen til et forhold, for så vidt vurderingen er af
betydning for den administrative bevisoptagelse, f.eks. hvor der udefra er
indhentet en sagkyndig erklæring, som også vurderer betydningen af
forskellige oplysninger om faktiske forhold. Tilkendegivelse af standpunkter,
argumenter eller vurderinger med hensyn til en sags afgørelse vil derimod
ikke være omfattet af notatpligten. Det samme gælder oplysninger om indholdet
af gældende ret.
Det er vigtigt, at oplysningen noteres snarest muligt for at sikre, at
gengivelsen bliver så nøjagtig som muligt.
Det følger ikke af bestemmelsen om notatpligt, at oplysningerne ved
modtagelsen skal nedskrives i et særligt dokument. Der vil som hidtil kunne
gøres notat om oplysningerne i den pågældende forvaltingsmyndigheds interne
arbejdsmateriale, f.eks. referatark og lignende, herunder elektronisk
notering i dataanlæg. I sådanne tilfælde må der blot, hvis der senere
fremsættes en begæring om aktindsigt, gives aktindsigt i referatarket eller
udfærdiges en ekstrakt, som gengiver oplysninger vedrørende de af sagens
faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse,
og som er modtaget på denne måde.
Notatpligten gælder alle oplysninger vedrørende en sags faktiske
omstændigheder, der ikke allerede fremgår af sagens dokumenter, uanset på
hvilken måde oplysningerne er tilgået sagen. Notatpligten vil således også
kunne omfatte oplysninger, der udveksles mundtligt inden for samme myndighed,
f.eks. mellem ansatte eller oplysninger, der fremkommer under møder i
kommunalbestyrelsen, i de kommunale udvalg eller i andre kollegiale organer.
Også oplysninger, der hidrører fra andre af myndighedens sager eller fra
registre, skal noteres på sagen, eventuelt i form af en henvisning.
Endelig medfører bestemmelsen om notatpligt, at en myndighed må gøre notat
om indholdet af materiale, der er indgået i sagen, men som senere udleveres
eller tilbageleveres, uden at der tages kopi, til privatpersoner eller
organisationer m.v., som ikke er forpligtet til at opbevare og fremsende
materialet påny.
I anledning af gennemførelsen af den tilsvarende bestemmelse i
partsoffentlighedslovens § 5 og i § 4 i offentlighedsloven af 1970 blev der i
en række styrelser fremstillet særlige ark, hvis farve adskiller sig fra de
sædvanlige anvendte referatark. I forbindelse hermed blev det ved interne
kontorcirkulærer foreskrevet, at oplysninger som nævnt i § 6 altid skulle
noteres på disse ark i stedet for på referatark. Denne fremgangsmåde kan
undertiden være hensigtsmæssig også med henblik på offentlighedslovens § 6.
Den giver en betydelig sikkerhed mod fejlekspeditioner, foruden at den sparer
tid og arbejde med i påkommende tilfælde at gennemgå det interne
arbejdsmateriale for at undersøge, om det indeholder oplysninger, der skal
ekstraheres. Værdien afhænger naturligvis af, i hvor mange tilfælde
myndigheden anmodes om at give aktindsigt til parter og til offentligheden.
Hvis oplysningerne på denne måde noteres i et særskilt dokument, vil dette,
når det foreligger i endelig form, umiddelbart være undergivet aktindsigt,
jfr. § 8, nr. 2.
VI. Undtagelser fra retten til aktindsigt
22. Bestemmelserne i offentlighedslovens §§ 4 og 5
angiver hovedreglen om aktindsigtens omfang. Adgangen til aktindsigt er dog
begrænset af bestemmelserne i §§ 7-14. Bestemmelserne i §§ 7-11 angiver, i
hvilke tilfælde et dokument kan undtages fra aktindsigt, medens bestemmelsen
i § 12 angiver, hvornår bestemte oplysninger kan undtages. Bestemmelsen i §
13 vedrører såvel dokumenter som oplysninger. Om adgangen til at give
meroffentlighed henvises til det anførte ovenfor under pkt. 6.
Interne arbejdsdokumenter
23. Efter bestemmelsen i § 7 omfatter retten til
aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne
arbejdsdokumenter betragtes dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til
eget brug, brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed
og brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og
andre organer eller mellem disse organer indbyrdes.
Hvilke dokumenter er »interne« ?
24. Det er ikke muligt udtømmende at opregne hvilke
dokumenttyper, begrebet »interne arbejdsdokumenter« dækker. I
tvivlstilfælde vil et afgørende moment ofte være, om dokumentet i det
væsentlige alene indeholder eller i øvrigt afspejler en
forvaltningsmyndigheds egne interne overvejelser med hensyn til en sags
fortsatte behandling eller afgørelse.
25. Efter § 7, nr. 1, betragtes dokumenter for det
første som interne, i det omfang de udarbejdes af en myndighed til eget brug.
Som eksempler på sådanne dokumenter kan nævnes referater, notater og
lignende, der udover en beskrivelse af sagens faktum, således som det
fremtræder på grundlag af sagens dokumenter, typisk vil indeholde den eller
de pågældende medarbejderes vurdering af sagen samt i tilslutning hertil et
forslag til dens afgørelse eller fortsatte behandling.
Også udkast til skrivelser og til administrative retsforskrifter og
planer, referater af møder eller andre drøftelser med udenforstående, der
alene udarbejdes til myndighedens eget brug, samt »visdomsbøger«,
praksisoversigter og lignende vil typisk være »interne
arbejdsdokumenter« efter nr. 1.
26. Som interne arbejdsdokumenter betragtes ifølge §
7, nr. 2, også brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme
myndighed. Det er uden betydning, om brevvekslingen foregår ved udveksling af
skrivelser eller mere uformelt ved påtegninger.
Bestemmelsen indeholder ingen angivelse af, hvad der skal anses for
»forskellige enheder inden for samme myndighed«. Afgrænsningen
heraf beror på en konkret vurdering af det underliggende retsgrundlag. Herved
må den organisatoriske opbygning af de pågældende administrative enheder
tages i betragtning. Der må navnlig lægges vægt på, hvilken grad af
selvstændighed, den enkelte enhed indtager, om der træffes afgørelse på egne
vegne, hvorledes rekursadgangen er reguleret og om der består
instruktionsbeføjelser m.v. Der må ligeledes lægges vægt på, om varetagelsen
af de enkelte enheders indbyrdes funktioner må antages at forudsætte, at
udveksling af dokumenter enhederne imellem betragtes som intern.
27. I § 7, nr. 3, er det præciseret, at brevveksling
mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer
eller brevveksling mellem disse organer også omfattes af
undtagelsesbestemmelsen om interne arbejdsdokumenter. Som følge af den
almindelige kommunalretlige grundsætning om kommunalforvaltningens enhed må
det antages, at anvendelsesområdet for bestemmelsen i nr. 3 formentlig i det
hele er dækket af reglen i nr. 2.
Udtrykket en kommunalbestyrelses afdelinger tager sigte på den særlige
organisationsform, der gælder i Københavns kommune og andre kommuner med
magistratsordning. Brevveksling mellem en magistratsafdeling og en anden er
derfor omfattet af undtagelsesbestemmelsen.
Udvalg og andre administrative organer, hvor der deltager andre end
kommunalbestyrelsens medlemmer, og som ikke er nedsat i henhold til den
kommunale styrelseslov, men er nedsat i henhold til lovgivningen i øvrigt,
f.eks. ligningskommissionen, brandkommissionen, skolekommissionen og
huslejenævn, er selvstændige myndigheder og brevveksling mellem disse organer
og en kommunalbestyrelse er dermed ikke omfattet af bestemmelsen i § 7, nr.
3. Det samme gælder det sociale udvalg, for så vidt angår afgørelser, der
efter den sociale lovgivning er henlagt til udvalgets selvstændige afgørelse.
Videregivelse af interne arbejdsdokumenter fra det sociale udvalg til
borgmesteren som led i borgmesterens varetagelse af sine funktioner som den
øverste daglige leder af kommunens samlede administration efter § 4, stk. 1,
i normalstyrelsesvedtægten, vil dog være omfattet af bestemmelsen i § 7, nr.
3.
Brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og bestyrelsen for et kommunalt
fællesskab er ikke omfattet af bestemmelsen.
Visse interne arbejdsdokumenter
er undergivet aktindsigt
28. Retten til aktindsigt omfatter uanset bestemmelsen
i § 7 visse interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form, jfr. §
8, nr. 1-4.
Endelige beslutninger vedrørende en sags afgørelse
Bestemmelsen i § 8, nr. 1, omfatter dokumenter, der alene gengiver
indholdet af myndighedens endelige beslutning om en sags afgørelse. Det
forudsættes herved, at dokumentet ikke tillige indeholder oplysninger om
myndighedens overvejelser vedrørende beslutningen eller i øvrigt er af
foreløbig karakter som f.eks. koncepter, der først udarbejdes, efter at
vedkommende - typisk kollegiale - myndighed har truffet sin afgørelse. F.eks.
vil en beslutningsprotokol - i modsætning til protokoller der også indeholder
oplysninger om voteringer og forhandlinger - være omfattet af bestemmelsen.
Såfremt beslutningen alene består i tiltrædelse af en indstilling, vil
adgangen til aktindsigt også omfatte denne, i det omfang det er nødvendigt
for at få kendskab til beslutningens indhold.
§ 6 notater
Dokumenter, der alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som
myndigheden efter § 6 har haft pligt til at notere, kan heller ikke undtages
fra retten til aktindsigt efter § 7, jfr. § 8, nr. 2.
Visse undersøgelsesrapporter m.v.
Ifølge bestemmelsen i § 8, nr. 3, skal også selvstændige dokumenter, der
udarbejdes af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden
tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder, og som
ikke tillige indeholder en vurderende stillingtagen, undergives lovens
almindelige regler om aktindsigt. Som eksempler på dokumenter, der vil være
omfattet af nr. 3, kan navnlig nævnes rapportmateriale, der udarbejdes af en
myndighed med henblik på at tilvejebringe klarhed med hensyn til konkrete,
faktiske forhold, såsom afhøringsrapporter, analyserapporter, besigtigelses-
og inspektionsrapporter.
Interne cirkulærer
Endelig omfatter retten til aktindsigt efter § 8, nr. 4, også dokumenter,
som indeholder interne generelle retningslinier for behandlingen af bestemte
sagstyper. Det gælder naturligvis også, når retningslinierne omfatter
behandlingen af samtlige sager inden for den pågældende
forvaltningsmyndighed. Det er uden betydning, hvilken form de pågældende
forskrifter har. Bestemmelsen omfatter derfor såvel egentlige
cirkulæreskrivelser og andre interne rundskrivelser, som tjenesteforskrifter,
der f.eks. alene fremgår af referater af møder, hvor retningslinier for
sagsbehandlingen er fastlagt. Det er dog en forudsætning, at der er tale om
generelle, tjenesteforskrifter. »Visdomsbøger«, praksissamlinger og
lignende er således ikke omfattet af bestemmelsen.
Retten til aktindsigt efter denne bestemmelse gælder efter § 17, stk. 3,
kun dokumenter, der anvendes efter den 1. januar 1987.
Sygehusjournaler
29. Den, om hvis helbredsforhold der er udarbejdet en
sygehusjournal, har uanset bestemmelsen i § 7 ret til aktindsigt i journalen,
jfr. § 9. Adgangen til aktindsigt tilkommer kun den pågældende patient selv,
eller den, patienten eventuelt har givet ret til at udøve aktindsigten på
sine vegne. Retten til aktindsigt kan dog begrænses i det omfang, partens
interesse i aktindsigt findes at burde vige for afgørende hensyn til den
pågældende selv eller til andre private interesser, jfr. § 9, stk. 2.
Bestemmelsen om aktindsigt i sygehusjournaler gælder kun for
sygehusjournaler, der er oprettet efter den 1. januar 1987 og for tilførsler
til eksisterende journaler, der er foretaget efter denne dato, jfr. § 17,
stk. 3.
En sygehusjournal vil på grund af dens særlige funktion og udformning,
herunder anvendelsen af en række lægefaglige udtryk, kunne være vanskelig at
forstå, og adgangen til aktindsigt vil derfor kunne rumme en risiko for, at
der opstår misforståelser, fejlfortolkninger og fejlbedømmelser, når
patienten på egen hånd gør sig bekendt med journalen. For at afbøde dette vil
det være naturligt, ar det gives patienten mulighed for i fornødent omfang at
få hjælp og vejledning ved gennemgang af journalen, eventuelt ved at en læge
tilbyder at gennemgå journalen med den pågældende.
Ønsker patienten imidlertid hverken hjælp eller vejledning ved gennemgang
af journalen, følger det af § 9, stk. 1, at patienten skal have adgang til
selv at gennemgå den eller efter begæring få en kopi af journalen, medmindre
undtagelsen i § 9, stk. 2, kan finde anvendelse.
Bestemmelsen i § 9, stk. 2, forudsætter, at der i hvert enkelt tilfælde,
hvor det må overvejes at begrænse adgangen til aktindsigt i sygehusjournalen,
foretages en konkret afvejning af på den ene side patientens interesse i at
få de pågældende oplysninger og på den anden side afgørende hensyn til
patienten selv eller dennes pårørende m.v.
I tilfælde, hvor selve det forhold, at patienten får kendskab til, at der
tilbageholdes oplysninger, vil være til skade for den pågældende, kan dette
holdes hemmeligt. Det vil f.eks. i praksis kunne ske ved, at en læge
gennemgår journalen med patienten. En sådan gennemgang af journalen kan
foretages såvel af vedkommende sygehuslæge som - såfremt sygehuslægen og
patienten er indforstået hermed - af patientens egen læge. Gennemgangen vil
efter omstændighederne kunne suppleres af en delvis adgang til aktindsigt.
Indenrigsministeriet har udarbejdet en vejledning om anvendelsen af
bestemmelsen i § 9.
Videregivne interne arbejdsdokumenter
30. Interne arbejdsdokumenter, der er videregivet til
en anden forvaltningsmyndighed eller som i øvrigt er afgivet til
udenforstående i forbindelse med behandlingen af en sag, vil i almindelighed
ikke kunne undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen i § 7. De interne
arbejdsdokumenter mister dog ikke deres »interne« karakter i det
omfang arbejdsdokumenterne videregives til en overordnet myndighed, til den
almindelige kommunale tilsynsmyndighed eller til folketingets ombudsmand i
forbindelse med en klage over afslag på aktindsigt med henblik på en
vurdering af, hvorvidt materialet har kunnet undtages fra aktindsigt efter §
7.
Ekstraheringspligten med hensyn til interne arbejdsdokumenter
31. Anses et dokument for at være internt, vil der
efter bestemmelsen i § 11, stk. 1, om ekstraheringspligt være adgang til at
blive gjort bekendt med indholdet af faktiske oplysninger, som måtte findes i
det interne dokument.
Ekstraheringspligten omfatter enhver konkret oplysning om faktiske
omstændigheder af væsentlig betydning for sagsforholdet, som ikke fremgår af
de dokumenter, der i øvrigt er undergivet aktindsigt efter de almindelige
regler. Ekstraheringspligten omfatter også oplysninger, som myndigheden har
tilført sagen fra sine interne arbejdsdokumenter i andre sager eller fra
registre og lignende.
32. Ikke enhver oplysning om faktiske omstændigheder,
der er nedskrevet, er omfattet af ekstraheringspligten, idet den kun gælder
for oplysninger af væsentlig betydning for sagsforholdet. Det forhold, at en
oplysning på et tidspunkt nedfældes i et dokument, der indgår i sagen, må i
nogle tilfælde tages som udtryk for, at oplysningen i hvert fald på dette
tidspunkt ikke blev anset for betydningsløs. Imidlertid kan det senere vise
sig, at oplysninger, der oprindelig blev anset for at være af betydning, og
som derfor blev noteret på sagens akter, på et senere stadium i
sagsbehandlingen er betydningsløse. Omfanget af ekstraheringspligten kan
derfor afhænge af, på hvilket tidspunkt begæring om aktindsigt fremsættes.
Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte
regler om, at ekstraheringspligten ikke skal gælde nærmere angivne grupper af
sager om udøvelse af faktisk forvaltningsvirksomhed.
33. Adgangen til at blive gjort bekendt med
oplysninger, der i givet fald skal ekstraheres, er undergivet de
begrænsninger, der følger af §§ 12-14.
Undtagelse af visse nærmere angivne dokumenter
34. Efter § 10, nr. 1-6 omfatter retten til aktindsigt
ikke en række nærmere angivne dokumenttyper.
Mødereferater m.v.
35. Efter § 10, nr. 1, omfatter retten til aktindsigt
ikke statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter,
der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder. Bestemmelsen
tilsigter navnlig at beskytte den politiske beslutningsproces.
Brevveksling om lovgivning
36. Brevveksling mellem ministre om lovgivning,
herunder bevillingslove, er generelt undtaget fra aktindsigt efter § 10, nr.
2. Undtagelsen omfatter også brevveksling om enkeltbevillinger, som senere
skal optages på en bevillingslov. Bestemmelsen omfatter kun brevveksling
mellem ministerier. Brevveksling med andre myndigheder eller organisationer
m.fl. om lovgivning er derimod undergivet aktindsigt efter lovens almindelige
regler. Det samme gælder brevveksling om administrative forskrifter.
Bestemmelsen omfatter kun brevveksling om ny lovgivning. Brevveksling om
fortolkning af eksisterende lovgivning kan derimod ikke undtages fra
aktindsigt i medfør af denne bestemmelse, medmindre den finder sted i
forbindelse med overvejelser om at foretage en lovændring.
EF-dokumenter
37. Efter § 10, nr. 3, omfatter retten til aktindsigt
heller ikke dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af
forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om fortolkning eller
opfyldelse af fællesskabsretlige regler.
Dokumenter, som danske myndigheder har modtaget fra EF-organer eller andre
internationale organer, og som er omfattet af disse organers
tavshedspligtsbestemmelser, vil efter omstændighederne kunne undtages fra
aktindsigten efter bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 2.
Sekretariatspapirer
38. Efter § 10, nr. 4, undtages endvidere dokumenter,
der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretatiatsopgaver
for en anden myndighed. Som eksempel herpå kan nævnes den kommunale
skatteforvaltnings forberedelse af sager for ligningskommissionen og de
amtskommunale socialcentres forberedelse af sager for amtsankenævnene og
revaliderings- og pensionsnævnene. Undtagelsesadgangen vil også kunne finde
anvendelse i tilfælde, hvor en myndighed i forbindelse med en bestemt sags
behandling udøver sekretariatsmmæssige funktioner i forhold til en anden
myndighed, uden at betingelserne for at anse organerne for at være en og
samme myndighed af den grund er opfyldt. Det gælder f.eks., hvor et
direktorat eller en anden styrelse direkte virker som sekretariat for
vedkommende minister i forbindelse med udarbejdelse af et selvstændigt udkast
til besvarelse af folketingsspørgsmål eller ansøgninger til finansudvalget.
Det vil alene kunne være tilfældet, hvor ministerens departement ikke har den
fornødne sagkyndige baggrund for at kunne udarbejde den pågældende besvarelse
eller ansøgning.
Sagkyndige udtalelser til brug i retssager
og materiale vedrørende statistik
39. Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug
i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres, er undtaget efter
§ 10, nr. 5. Undtagelsesadgangen omfatter navnlig brevveksling med sagkyndige
om juridiske tvivlsspørgsmål. Bestemmelsen omfatter dog også brevveksling med
sagkyndige om tekniske, økonomiske og andre tvivlsspørgsmål. Den afgørende
betingelse er i alle tilfælde, at brevvekslingen sker med henblik på en
retssag eller i forbindelse med overvejelsen af, om en retssag, herunder også
en voldgiftssag, skal føres.
Undtagelsesbestemmelsen i § 10, nr. 6, omfatter materiale, der
tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik eller
videnskabelige undersøgelser. Bestemmelsen omfatter kun selve
grundmaterialet, ikke resultatet af den statistiske eller videnskabelige
bearbejdning heraf. I tilfælde, hvor en undersøgelse bygger på oplysninger
fra offentlige myndigheder, vil der være adgang til ved henvendelse til
vedkommende offentlige myndighed at blive gjort bekendt med oplysningerne
efter offentlighedslovens øvrige regler.
Ekstraheringspligt med hensyn til
dokumenter omfattet af § 10, nr. 1-5
40. Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 10,
nr. 1-5, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med
lovens almindelige regler, når oplysningerne angår faktiske omstændigheder,
der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, jfr. § 11, stk. 1.
Vedkommende minister kan efter § 11, stk. 2, efter forhandling med
justitsministeren fastsætte regler om, at ekstraheringspligten efter § 11,
stk. 1, ikke skal gælde nærmere angivne grupper af sager om udøvelse af
faktisk forvaltningsvirksomhed.
Undtagelse af oplysninger og dokumenter i øvrigt
41. Efter bestemmelsen i § 12 kan bestemte oplysninger
undtages fra den almindelige adgang til aktindsigt, når det er begrundet i
hensynet til varetagelse af private interesser. Efter § 13 kan oplysninger og
dokumenter undtages fra aktindsigt, når det er nødvendigt for at varetage
væsentlige hensyn til offentlige interesser eller private interesser i
øvrigt.
42. Efter § 12, stk. 1, nr. 1, omfatter retten til
aktindsigt således ikke oplysninger om enkeltpersoners private, herunder
økonomiske, forhold. Det er ikke enhver konkret oplysning om enkeltpersoners
forhold, der kan tilbageholdes med hjemmel i bestemmelsen.
Undtagelsesbestemmelsen omfatter kun oplysninger, som efter en generel
vurdering må siges at angå »privatlivets fred«, d.v.s. oplysninger
som med rimelig grund kan forlanges unddraget offentligheden. Bestemmelsen
bør undergives en relativt snæver fortolkning. Oplysninger af særlig følsom
karakter, som f.eks. oplysninger af den karakter, der er nævnt i
forvaltningslovens § 28, stk. 1, vil dog utvivlsomt være omfattet af
undtagelsesadgangen.
Oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts-
eller forretningsforhold eller lignende, jfr. § 12, stk. 1, nr. 2, er ikke på
samme måde uden videre unddraget aktindsigt, men kun, hvis det skønnes at
være af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed,
oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes. Undtagelsesbestemmelsen
forudsætter, at der i hvert enkelt tilfælde foretages en konkret afvejning.
Bestemmelsen er kun anvendelig, hvis der efter en konkret bedømmelse må
antages at være nærliggende risiko for, at der påføres den, oplysningerne
vedrører, et økonomisk tab. I tilfælde, hvor der kan være begrundet tvivl om,
hvorvidt en begæring om aktindsigt bør afslås efter bestemmelsen i § 12, stk.
1, nr. 2, vil det være nærliggende at indhente en udtalelse fra den,
oplysningen vedrører, for at få belyst risikoen for, at aktindsigt vil påføre
virksomheden tab. En sådan udtalelse er ikke bindende for myndigheden, der må
træffe afgørelse ud fra en selvstændig afvejning.
43. Lovgivningens bestemmelser om ophavsret er ikke
til hinder for, at vedkommende forvaltningsmyndighed udleverer en kopi af
sagens dokumenter efter reglerne i offentlighedsloven, jfr. ophavsretslovens
§ 24a.
44. Efter § 13 kan retten til aktindsigt i øvrigt
begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige
hensyn til en række nærmere angivne offentlige eller private interesser, hvor
hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Det gælder
f.eks. hensynet til statens sikkerhed, rigets udenrigspolitiske eller
udenrigsøkonomiske interesser, forebyggelse og forfølgning af
lovovertrædelser, gennemførelse af offentlig kontrol og
planlægningsvirksomhed samt det offentliges økonomiske interesser. Også andre
private og offentlige interesser end dem, der udtrykkeligt er nævnt i § 13,
nr. 1-5, kan, jfr. nr. 6, begrunde undtagelse fra den almindelige adgang til
aktindsigt, når hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er klart
påkrævet.
I tilfælde, hvor der kan være begrundet tvivl om, hvorvidt en begæring om
aktindsigt bør afslås efter § 13, vil det kunne være rimeligt at indhente en
udtalelse fra den, hvis interesse kan være til hinder for, at begæringen
imødekommes. Hvis der f.eks. således i en sag indgår dokumenter vedrørende en
straffesag, bør der efter omstændighederne indhentes en udtalelse fra
vedkommende politimester om, hvorvidt efterforskningshensyn taler imod
meddelelse af aktindsigt.
45. Omfattes kun en del af dokumentet af
undtagelsesreglerne i §§ 12-13 skal den, der begærer aktindsigt, gøres
bekendt med dokumentets øvrige indhold, jfr. § 12, stk. 2, og § 13, stk. 2.
46. Forholdet til tavshedspligt
Pligten til at give aktindsigt begrænses ikke af de almindelige regler om
tavshedspligt i straffeloven og tjenestemandslovgivningen, herunder de
kommunale tjenestemandsvedtægter, eller de regler i den øvrige lovgivning,
der alene gentager eller henviser til straffelovens regler, uden at der
derved foretages en præcisering eller ændring af tavshedspligtens omfang. Det
samme gælder bestemmelserne om tavshedspligt i forvaltningsloven.
Efter § 14 er pligten til at meddele oplysninger efter offentlighedsloven
derimod begrænset i det omfang, de pågældende dokumenter indeholder
oplysninger, der er undergivet tavshedspligt efter særlige bestemmelser om
tavshedspligt, der er fastsat ved lov eller med hjemmel i lov. Som et
eksempel kan nævnes § 50, stk. 3, i lov om banker og sparekasser, hvorefter
de i tilsynet ansatte er forpligtede til at hemmeligholde, hvad de gennem
deres virksomhed bliver vidende om.
Omfattet af begrebet »særlige bestemmelser fastsat ved lov« er
også tavshedspligtsforskrifter, der findes i umiddelbart anvendelige
fællesskabsregler, navnlig forordninger og forskrifter om tavshedspligt i
andre EF-retsakter eller i folkeretlige traktater, der ved lov er tillagt
gyldighed her i landet, f.eks. EF-direktiver eller traktater, der ved en
generel transformationslov er gjort til bestanddel af dansk ret.
VII. Aktindsigtens gennemførelse
Hvilken myndighed træffer afgørelse?
47. En begæring om aktindsigt vedrørende dokumenter
der indgår i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en
forvaltningsmyndighed, afgøres af den myndighed, som skal træffe afgørelse
med hensyn til sagens realitet. Hvis der i en afgørelsessag foretages høring
qf en anden myndighed, afgøres spørgsmål om aktindsigt i høringssvaret og
eventuelle ledsagende dokumenter af den hørende myndighed, selv om begæringen
om aktindsigt fremsættes over for den hørte myndighed. Er der i den hørte
myndigheds sag dokumenter, som ikke indgår i høringssvaret, eventuelt som
bilag til svaret, afgøres spørgsmålet om aktindsigt heri dog af den hørte
myndighed.
For dokumenter, der ikke er indgået i en sag, hvori der træffes en
afgørelse, herunder dokumenter, der fremkommer i forbindelse med udøvelse af
faktisk forvaltningsvirksomhed, træffes afgørelse om aktindsigt af den
myndighed, der har dokumentet i sin besiddelse. I tilfælde, hvor et dokument
- ud over til afgørelsesmyndigheden - er fremsendt i kopi til andre
myndigheder til orientering, afgøres sager om aktindsigt af den myndighed,
over for hvem spørgsmålet om aktindsigt rejses, og som har dokumentet i sin
besiddelse. I sådanne tilfælde bør myndigheden, såfremt den er i tvivl om,
hvorvidt hensyn til offentlige eller private interesser er til hinder for at
give aktindsigt, efter omstændighederne indhente en udtalelse herom fra den
myndighed, der træffer eller har truffet afgørelse i sagen.
Klageadgang m.v.
48. Afgørelser om aktindsigtsspørgsmål kan påklages
særskilt til den myndighed, som er klageinstans i forhold til afgørelsen
eller behandlingen i øvrigt af den sag, begæringen om aktindsigt vedrører,
jfr. § 15, stk. 2. På sagsområder, hvor f.eks. en kommunalbestyrelses
afgørelse med hensyn til sagens realitet kan påklages til en anden, eventuelt
statslig myndighed, kan også spørgsmål om aktindsigt påklages til vedkommende
overordnede myndighed. Rekursadgangen er undertiden begrænset af tidsfrister
eller helt eller delvis afskåret ved særlige bestemmelser fastsat ved eller i
henhold til lov. Sådanne bestemmelser må i almindelighed antages at være uden
betydning for adgangen til at påklage afgørelser om aktindsigt, idet de må
antages at tage sigte på det materielle sagsforhold, medmindre andet fremgår
af bestemmelsen eller dens forarbejder.
På sagsområder, hvor der ikke er fastsat klageadgang ved lov eller i
henhold til lov med hensyn til sagens realitet, kan kommunalbestyrelsens
afgørelse af aktindsigtsspørgsmål ikke påklages til nogen anden myndighed.
Den almindelige kommunale tilsynsmyndighed kan imidlertid behandle sådanne
sager om aktindsigt med henblik på at vurdere lovligheden af
kommunalbestyrelsens afgørelse.
Vedkommende minister kan fastsætte regler, der fraviger de her nævnte
regler om, hvem der skal træffe afgørelse i sager om aktindsigt og om påklage
af afgørelser vedrørende sådanne spørgsmål, jfr. § 15, stk. 3.
Afslag på at give aktindsigt skal begrundes efter reglerne i
forvaltningslovens kapitel 6, og der skal gives klagevejledning efter
forvaltningslovens kapitel 7. Kommunale afgørelser, hvorved der meddeles
afslag på aktindsigt, skal dog kun ledsages af klagevejledning, hvis
afgørelsen kan påklages til en anden myndighed efter særlige klageregler
fastsat ved lov eller i henhold til lov. Der skal derimod ikke efter
forvaltningslovens kapitel 7 gives vejledning om muligheden for, at den
almindelige kommunale tilsynsmyndighed kan tage spørgsmål om aktindsigt under
behandling. Vejledning herom skal derimod i fornødent omfang i konkrete
tilfælde gives efter forvaltningslovens kapitel 3.
Hurtig behandling af sager om aktindsigt
49. Da det ofte er vigtigt for borgerne og pressen at
få aktindsigten hurtigt, bestemmes det i lovens § 16, at vedkommende
myndighed snarest muligt skal afgøre, om en begæring om aktindsigt kan
imødekommes. Er en begæring om aktindsigt ikke imødekommet eller afslået
inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal
myndigheden underrette den begærende om grunden hertil, samt om, hvornår en
afgørelse kan forventes at foreligge. Personer, som ønsker at gennemse
dokumenterne i en sag, bør så vidt muligt straks ved henvendelsen have adgang
til sådant gennemsyn. I almindelighed vil adgangen til aktindsigt dog kunne
udsættes, indtil de indkomne dokumenter er journaliseret og fordelt til de
medarbejdere, der skal behandle sagerne.
Hvis en begæring om aktindsigt fremsættes på et tidspunkt, hvor sagens
akter ikke er i myndighedens besiddelse - f.eks. fordi de er forelagt en
anden myndighed til udtalelse - vil begæringen undertiden kunne imødekommes
ved, at myndigheden anmoder den myndighed, hos hvem dokumenterne befinder
sig, om at drage omsorg for aktindsigtens gennemførelse. Det forudsættes, at
den, der har anmodet om aktindsigt, er indforstået med denne fremgangsmåde. I
tilfælde, hvor det kan være tvivlsomt, i hvilket omfang begæringen kan
imødekommes, vil en afgørelse af aktindsigtspørgsmålet dog som regel
forudsætte, at akterne returneres til den kompetente myndighed. Det må i
sådanne tilfælde bero på et konkret skøn, om sagens igangværende ekspedition
bør afbrydes af hensyn til begæringen om aktindsigt.
Også i øvrigt vil det være tilladeligt at udsætte aktindsigtens
gennemførelse, når den pågældende sag er under ekspedition og af hastende
karakter, og ekspeditionen ikke uden særlig vanskelighed vil kunne afbrydes.
Kan begæringen om aktindsigt imidlertid ikke imødekommes inden for den 10-
dages periode, der er nævnt i § 16, skal den pågældende dog have meddelelse
herom, og om hvornår en afgørelse kan forventes.
Udsættelse af aktindsigtens gennemførelse vil også kunne være begrundet i,
at der foreligger en sådan tvivl om, hvorvidt begæringen kan imødekommes, at
der må foretages en nærmere undersøgelse, eventuelt høring af den, hvis
interesse kan være til hinder for, at begæringen imødekommes, eller
forelæggelse for en anden myndighed.
I særlige tilfælde vil endelig hensynet til en forsvarlig og hurtig
behandling af andre sager, der i øvrigt er under ekspedition hos den
pågældende forvaltningsmyndighed, kunne medføre, at en begæring om aktindsigt
ikke imødekommes straks ved fremsættelsen.
Gennemsyn eller afskrift
50. Efter § 16, stk. 1, afgør vedkommende myndighed,
om den, der har fremsat begæringen, skal gøres bekendt med dokumenterne ved,
at der gives adgang til gennemsyn på stedet eller ved, at der udleveres en
afskrift eller kopi. Det er dog forudsat, at begæringer om at få fotokopi af
en sags dokumenter i almindelighed skal imødekommes, medmindre særlige
forhold, herunder antallet af dokumenter, dokumenternes karakter eller deres
form, taler derimod.
Afslag begrundet i dokumenternes antal vil normalt kun kunne gives, når
der er tale om et overordentlig stort antal dokumenter i samme sag. Afslag
begrundet i dokumenternes antal vil derimod ikke kunne gives i tilfælde, hvor
en myndighed får et meget stort antal henvendelser om aktindsigt fra
forskellige parter, når den enkelte henvendelse ikke i sig selv angår et
meget stort antal dokumenter.
Afslag begrundet i dokumenternes form vil normalt kun kunne gives i
tilfælde, hvor det er umuligt eller dog forbundet med betydelige
vanskeligheder eller omkostninger at fremstille kopi af særlige aktstykker
såsom kort, prøver, modeller, lydbånd, film og lignende.
Reglerne om ophavsret er ikke til hinder for udlevering af kopi efter
offentlighedsloven, jfr. pkt. 43.
51. Af hensyn til personer, der bor langt fra centrale
myndigheders ekspeditionskontorer, og som derfor vil kunne have vanskeligt
ved at udnytte adgangen til at gennemse en sags dokumenter på stedet, vil det
være hensigtsmæssigt at åbne mulighed for, at en begæring om aktindsigt kan
imødekommes ved, at dokumenterne fremsendes til gennemsyn på en lokal
myndigheds kontor. Hvor en sådan fremgangsmåde benyttes, vil anmodning om
afskrift eller fotokopi af dokumenterne kunne fremsættes over for den lokale
myndighed, således at denne enten fremsender anmodningen herom til den
centrale myndighed samtidig med dokumenternes tilbagesendelse, eller
eventuelt selv udleverer de ønskede kopier.
Samme praksis bør følges i de tilfælde, hvor der fremsættes begæring om
aktindsigt over for en kommune, og den, der har fremsat begæringen, bor langt
fra den pågældende kommune.
Betalingen
52. Om betaling for afskrifter og fotokopier gælder
reglerne i justitsministeriets bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986,
der er optaget som bilag 2 til vejledningen.
Det er i bekendtgørelsen fastsat, i hvilke tilfælde der skal kræves
betaling for udlevering af en fotokopi eller afskrift af et dokument.
Reglen om, at der ikke kan kræves betaling for afskrift eller kopi, hvis
betalingen udgør mindre end 25 kr., medfører, at der ikke kan kræves
betaling, når der er tale om 15 kopisider eller mindre, såfremt der er tale
om en begæring for første gang om kopier af bestemte dokumenter.
Betaling kan i øvrigt kun kræves, hvis udlevering af kopi eller afskrift
sker efter udtrykkelig begæring herom fra den, der ønsker aktindsigt.
Reglerne om betaling gælder for almindelige fotokopier eller afskrifter.
Fremsættes der begæring om særlige kopier, såsom i form af lystryk eller
modeller, er forvaltningsmyndigheden efter offentlighedslovens bestemmelser
ikke forpligtet til at give aktindsigt i den form, men kan bestemme, at
aktindsigten i stedet skal gives ved, at vedkommende får lejlighed til at se
originalen hos myndigheden. Hvis myndigheden finder at kunne efterkomme et
udtrykkeligt ønske om f.eks. at få kopi i form af et lystryk, kan den betinge
udfærdigelsen og udleveringen af lystrykket af, at vedkommende betaler
fremstillingsudgifterne herved.