Senere ændringer til afgørelsen
Resume
3. DE KOMMUNALE OPGAVER (KOMMUNALFULDMAGTEN)

 

Om en kommunes adgang til at varetage varmeforsyningsvirksomhed, herunder i den forbindelse til at varetage hensynet til en hensigtsmæssig udnyttelse af kommunens ressourcer.

 

Udtalt, at det er antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at det efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse som udgangspunkt ikke er en kommunal opgave uden lovhjemmel at drive handel, håndværk, industri eller finansiel virksomhed. En kommune kan efter de nævnte grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse dog som en modifikation til ovennævnte udgangspunkt lovligt varetage forsyningsvirksomhed, herunder varmeforsyningsvirksomhed.

 

Varmeforsyningsloven indeholder ikke en regulering af spørgsmålet om, hvorvidt en kommunalbestyrelse ud over de hensyn, som kommunen skal varetage efter varmeforsyningsloven lovligt i forbindelse med varetagelse af varmeforsyningsvirksomhed kan varetage hensynet til en hensigtsmæssig udnyttelse af dens ressourcer, herunder også de skattefinansierede ressourcer. Spørgsmålet må derfor afgøres efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse.

 

En kommune kan efter disse grundsætninger producere varer og tjenesteydelser til eget brug. Baggrunden herfor er hensynet til en hensigtsmæssig udnyttelse af kommunernes ressourcer. Denne adgang til produktion til eget brug omfatter også en kommunes varmeforsyningsvirksomhed.

 

Det er i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur antaget, at kommuners varetagelse af forsyningsvirksomhed skal ske i overensstemmelse med hvile i sig selv-princippet. Dette princip indebærer, at forsyningsvirksomhedens indtægter og udgifter set over en årrække skal balancere, samt at der skal være en klar adskillelse mellem den pågældende forsyningsvirksomheds økonomi og kommunens økonomi.

 

Endvidere udtalt, at en kommunes varetagelse af det i hvile i sig selv-princippet indeholdte forbrugerbeskyttelseshensyn er omfattet af reguleringen i varmeforsyningslovens prisbestemmelser, hvorefter taksterne skal være omkostningsbestemte, og hvori alene nødvendige udgifter kan indregnes. Tilsynet med disse bestemmelser henhører under Gas- og Varmeprisudvalget, jf. varmeforsyningslovens § 20, stk. 1 og § 21, stk. 1 og 6. Da der således er et særligt klage- og tilsynsorgan, der kan træffe afgørelse om, hvorvidt en kommune har overholdt prisbestemmelserne i varmeforsyningsloven, viger det kommunale tilsyn for så vidt angår overholdelsen af disse bestemmelser.

 

Efter ministeriets opfattelse kan der ikke af hvile i sig selv-princippet udledes en pligt for kommunalbestyrelsen til udelukkende at varetage forbrugernes interesser i dispositioner, der angår en kommunal forsyningsvirksomhed, således at kommunalbestyrelsen skulle være afskåret fra tillige at varetage kommunens økonomiske interesser.

 

Hvile i sig selv-princippet er således ikke til hinder for, at en kommunalbestyrelse beslutter, at en opgave i forbindelse med kommunens varmeforsyningsvirksomhed skal løses af kommunens egne ansatte for derved at sikre en bedre udnyttelse af kommunens ressourcer. Kommunalbestyrelsens beslutning skal dog være i overensstemmelse med varmeforsyningslovens prisbestemmelser. Herudover må kommunalbestyrelsen som udgangspunkt disponere på grundlag af, hvad kommunalbestyrelsen finder hensigtsmæssigt. Kommunens disposition må dog ikke være økonomisk uforsvarlig eller i øvrigt indebære en overtrædelse af offentlige retsgrundsætninger, herunder retsgrundsætningen om saglighed i forvaltningen.

 

I den konkrete sag havde tilsynsrådet annulleret en kommunes beslutning om at lade kommunens egne ansatte udføre opgaver for en varmeforsyningsvirksomhed, idet tilsynsrådet havde fundet, at kommunalbestyrelsen når den træffer beslutningen om, hvorvidt den selv skal varetage en opgave i forbindelse med forsyningsvirksomheden eller overlade opgaveudførelsen til en privat, alene kan varetage forbrugernes interesser, og således at kommunalbestyrelsen ikke samtidig kan varetage hensyn til kommunens øvrige økonomiske interesser.

 

Det var på ovennævnte baggrund Indenrigsministeriets opfattelse, at tilsynsrådets annullation hvilede på en forkert retsopfattelse. Indenrigsministeriet ophævede derfor tilsynsrådets annullation, jf. den kommunale styrelseslov § 61, stk. 7.

Den fulde tekst

Om en kommunes adgang til at varetage varmeforsyningsvirksomhed, herunder i den forbindelse til at varetage hensynet til en hensigtsmæssig udnyttelse af kommunens ressourcer

 

     

     

     

     

 

    Rønne Byråd har ved brev af 2. april 1997 klaget til Indenrigsministeriet over Tilsynsrådet for Bornholms Amts annullation af 17. februar 1997 af byrådets beslutning om, at kommunen i 1997 skulle forestå udførelse af 125 fjernvarmestik for Rønne Varmeforsyning, der er en kommunal forsyningsvirksomhed.

     

    

Sagens baggrund:

     

    

Ved et møde den 19. marts 1996 behandlede Rønne Kommunes udvalg for teknik og miljø spørgsmålet om teknisk forvaltnings varetagelse af "arbejde for fremmed regning" ved det såkaldte Tekniske Service Center (TSC), der er en del af den kommunale forvaltning. I udvalgets mødeprotokol er anført bl.a. følgende:

     

    "Ved temamøde den 29. januar 1996 blev det fremført, at et flertal af udvalget har ønsket, at TSC udfører mere arbejde for fremmed regning.

     

    

     

    Der budgetteres i 1996 med arbejde for fremmed regning således: indtægter 1.350.000 kr., udgifter 800.000 kr. og overskud 550.000 kr.

     

    Da det skønnes, at disse mål ikke kan nås uden en væsentlig forøgelse af stikledningsgravning for Rønne Kommune, er det primo 1996 aftalt, at alle fjernvarmestik fremover rekvireres hos TSC. Såfremt TSC ikke skulle være i stand til at udføre stik selv til aftalt tid, rekvireres hjælp hos J. O. Klausen, som der er kontrakt med.

     

    Forvaltningen indstiller, at den ændrede procedure for rekvirering og udførelse af fjernvarmestikledning godkendes.

     

    VEDTAGET

     

    Hidtidig procedure fortsættes til næste udvalgsmøde, hvor skøn over omfanget af arbejde for fremmed regning fremlægges, og den fremtidige procedure fastlægges."

     

    I brev af 25. marts 1996 anmodede Rønne Kommune Kommunernes Revisionsafdeling om en nærmere redegørelse for, hvorvidt der var fastsat krav om, hvilke omkostninger mv. der kunne indregnes i TSCs timepriser for mandskab og maskiner, når der blev udført arbejde for forsyningsvirksomheder.

     

    I udvalget for teknik og miljøs beslutningsprotokol for den 2. april 1996 er anført bl.a. følgende:

     

    "

     

    En revurdering af mulighederne for arbejde for fremmed regning i 1996 viser, at det budgetterede overskud kan anslås således:

 

-

Vandforsyning, hoved- og stikledninger

ca.

200.000 kr.

       

-

Andre private, Østkraft og Tele mv.

-

65.000 kr.

       

-

Vejretablering af 125 fjv.stik

-

120.000 kr.

       

-

Fjv. til Rahbekken og Østkajen

 

70.000 kr.

       
     

455.000 kr.

       

Budgetteret overskud

550.000 kr.

       

Fornødne fjv.stik à 2.500 kr. svarende til 40 fjv.stik

95.000 kr.

 

    Det anslås, at der i 1996 skal udføres ca. 100-125 stik.

     

    Forvaltningen indstiller, at Tekniske Service Center fortsat udfører de stik, det er muligt med den nuværende mandskabsstyrke og under hensyn til de budgetterede driftsopgaver. Øvrige stik udføres af J.O. Klausen i overensstemmelse med den indgåede kontrakt. Fordelingen og koordineringen af stikledningsarbejdet sker fortsat ved byggemøderne.

     

    

     

    Forvaltningens indstilling tiltrædes."

     

    I brev af 11. april 1996 til Rønne Kommune anførte Kommunernes Revisionsafdeling bl.a. følgende:

     

    " Under henvisning til kommunens brev af 25. marts 1996 om krav til timepriser over for forsyningsvirksomheder kan herved oplyses, at der os bekendt ikke er fastsat overordnede, specifikke krav til omkostningskalkulationer i forbindelse med prisfastsættelsen for maskiner og mandskab ved kommuners udførelse af arbejder for forsyningsvirksomheder.

     

    Der er efter vores opfattelse imidlertid ikke tvivl om, at nævnte kalkulationer skal foretages således, at de giver dækning for samtlige de omkostninger, der er forbundet med udførelsen af de nævnte arbejder, jf. herved, at forsyningsvirksomhederne principielt skal hvile i sig selv,

     

     "

     

    I brev af 15. april 1996 anmodede Rønne Kommune Kommunernes Revisionsafdeling om en fornyet udtalelse under henvisning til, at det ikke fremgik af revisionsafdelingens brev af 11. april 1996, om der kunne indkalkuleres fortjeneste i de nævnte timepriser.

     

    I brev af 18. april 1996 til Rønne Kommune anførte Kommunernes Revisionsafdeling bl.a. følgende:

     

    " det efter vores opfattelse alene vil være kravet til omkostningsneutralitet, der udgør de øvre grænser for timeprisfastsættelsen, således at der ikke direkte eller indirekte sker subsidiering af hverken det skattefinansierede område eller det brugerfinansierede område, og der kan efter vores opfattelse således ikke indkalkuleres direkte fortjeneste i de priser, der af Tekniske Service Center anvendes over for forsyningsvirksomhederne, medens der ikke vil være noget til hinder for at indregne udgifter til administration."

     

    Til brug for byrådets behandling af behandling af budgetforslaget for 1997 udarbejdede kommunen "sparekatalog, Budgetforslag 1997 2000, Rønne Kommune", som indeholdt en række besparelsesforslag i forhold til det af administrationen tidligere udarbejdede budgetforslag for 1997. Baggrunden for sparekataloget var, at det af administrationen udarbejdede budgetforslag udviste en stigning i driftsudgifterne på ca. 15. mio. kr. i forhold til det ved budgetvedtagelsen for 1996 godkendte vejledende overslag.

     

    I sparekataloget er der om aktiviteten "Vejvæsen, arbejde for fremmed regning, fjernvarmestik", anført, at der vil kunne findes en besparelse på 200.000 kr. Der er herom anført følgende:

     

    "Det er i budgetforslaget forudsat, at 85 af de forventede 125 nye fjernvarmestik pr. år graves og retableres af privat entreprenør.

     

    Såfremt de 85 nye fjernvarmestik pr. år i stedet graves og etableres af TSC, vil dækningsbidraget til TSC forøges med ca. 200.000 kr./år".

     

    Den 19. august 1996 vedtog økonomiudvalget med henblik byrådets behandling heraf budgetforslag for 1997, hvori en række af sparekatalogets besparelsesforslag, herunder ovennævnte forslag, var indarbejdet. Budgetforslaget blev den 20. august 1996 fremsendt til byrådet til 1. behandling bl.a. med henvisning til de i sparekataloget anførte besparelsesforslag.

     

    I et referat af et møde den 29. august 1996 udarbejdet af Bruun & Sørensen, Energiteknik A/S, som var kommunens energikonsulent, og hvori repræsentanter for kommunen og J.O. Klausen ApS deltog, er anført bl.a. følgende:

     

    "Det aftaltes på mødet, at der i resten af året foretages en ligelig fordeling af stikgravningen mellem TSC og J.O. Klausen.

     

    For næste år afhænger situationen af det endelige kommunale budget, men som sagen står i øjeblikket, er det nødvendigt for TSC at grave alle fjernvarmestik for derved at skabe et overskud til at finansiere øvrige aktiviteter såsom vejvedligehold, snerydning mv."

     

    Rønne Byråd vedtog den 14. oktober 1996 det af økonomiudvalget fremlagte budgetforslag for 1997.

     

    Tilsynsrådet for Bornholms Amt anmodede ved brev af 17. oktober 1996 under henvisning til omtale af sagen i dagspressen Rønne Kommune om en udtalelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt kommunen kalkulerede med et overskud ved udførelse af arbejder for Rønne Varmeforsyning.

     

    Rønne Kommune anførte herefter i udtalelse af 12. november 1996 bl.a. følgende:

     

    "Det kan hertil oplyses, at Rønne kommunes Tekniske Service Center efter rekvisition i hvert enkelt tilfælde fra Rønne Varmeforsyning udfører opgravning til nye fjernvarmestikledninger fra hovedledningen i vejen til forbrugerens husmur. Når fjernvarmerørene er lagt og trykprøvet, foretager Tekniske Service Center den efterfølgende tildækning og retablering.

     

    

     

    I dagsordenen fra 2. april 1996 er benyttet udtrykket "overskud" og i det førnævnte "Sparekatalog" er benyttet udtrykket "dækningsbidrag".

     

    Uanset disse udtryk anvender Tekniske Service Center naturligvis de af byrådet og økonomiudvalget fastlagte forskrifter for beregning af timepriser, hvorved der i overensstemmelse med cirkulære nr. 107 og Kommunernes Revisionsafdeling indregnes omkostningsdækning.

     

    

     

    Under henvisning til ovenstående kan det således konkluderes, at Tekniske Service Center ikke beregner sig overskud, når der udføres arbejde for Rønne Varmeforsyning".

     

    Byrådet traf den 27. januar 1997 beslutning om, at udførelsen af fjernvarmestik i 1997 skulle deles efter de tidligere gældende principper mellem Tekniske Service Center og den tidligere anvendte private entreprenør J.O. Klausen.

     

    Tilsynsrådet og Rønne Kommune holdt den 29. januar 1997 møde om sagen. I mødet deltog daværende statsamtmand Johan Erichsen og kontorchef Jørgen Friese fra statsamtet samt borgmester Arne Hansen (AH), kommunaldirektør Finn Lykkegård (FL) og stadsingeniør Ole Bønnelycke (OB) fra kommunen. I tilsynsrådets referat af mødet er anført bl.a. følgende:

     

    "AH bemærkede indledningsvis, at kommunen ønskede at kunne holde den stab af medarbejdere, der var i TSC, også fordi det er dyrt at afskedige folk.

     

    FL oplyste , at der ikke var "vandtætte begreber". Der tales om overskud, uden at der er tale om overskud i regnskabsteknisk forstand. Der er kalkuleret efter faste principper, og de principper er lovlige. Man kan have et ønske om et vist aktivitetsniveau og om at opretholde dette niveau for dermed at kunne fordele omkostninger på flere aktiviteter.

     

    OB redegjorde for fordelingen mellem skattefinansiering og brugerbetaling jo større del, der dækkes ved arbejder for fremmed regning, jo mindre skal der finansieres over skatterne. Revisionen har aldrig haft bemærkninger til kalkulationerne.

     

    

     

    AH: Kommunen har i det store hele standset for anlægsarbejder, så der er problemer med at skaffe beskæftigelse.

     

    

     

    FL: Det har ikke ligget bag, at man skulle forfølge et ulovligt formål. Der er jo heller ikke ændret i kalkulationerne for at opnå et bestemt formål.

     

    

     

    AH: Der er taget hensyn til at bevare TSCs kapacitet til at løse de opgaver, der kommer.

     

     "

     

    Ved brev af 17. februar 1997 annullerede tilsynsrådet Rønne Byråds beslutning om, at alle fjernvarmestik i 1997 skulle udføres af Tekniske service Center. Tilsynsrådet har i brevet anført, at det har lagt til grund, at kommunens kalkulation af timepriser ved arbejde for fremmed regning er sket i overensstemmelse med vejledning nr. 107 af 30. juni 1995 om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder. Tilsynsrådet har herefter anført bl.a. følgende:

     

    "Det er således Tilsynsrådets opfattelse, at der ikke ved prisfastsættelsen er sket en overtrædelse af lovgivningen.

     

    Det fremgår imidlertid af mødet i udvalget for teknik og miljø den 2. april 1996, at baggrunden for beslutning om, at alle fjernvarmestik fremover skulle rekvireres hos Tekniske Service Center, var at opnå de budgetterede mål i den kommunale budgetlægning: indtægter 1.350.000 kr., udgifter 800.000 kr. og overskud 500.000 kr.

     

    Efter det oplyste, herunder formuleringen af et ændringsforslag til Rønne kommunes budget 1997 (ovenfor anført som "sparekatalog"), er det samme hensyn, der har ligget bag byrådets beslutning i forbindelse med vedtagelsen af budgettet for 1997 om, at Tekniske Service Center i 1997 skal foretage opgravning og retablering af alle de forventede 125 nye stik i 1997.

     

    Som anført af borgmesteren på mødet med Tilsynsrådets formand og sekretariatet, var beslutningen begrundet i ønsket om at opretholde et vist aktivitetsniveau i kommunens tekniske forvaltning. Det var ikke derved tilsigtet at forfølge et ulovligt formål.

     

    Tilsynsrådet er enigt med kommunen i, at opretholdelsen af et vist aktivitetsniveau i kommunens tekniske forvaltning er et lovligt formål ved den kommunale budgetlægning.

     

    Det er imidlertid en almindelig antaget retsgrundsætning, at kommunale forsyningsselskabers økonomi skal holdes adskilt fra kommunens øvrige økonomi. Dette er ofte udtrykt i princippet, om at kommunale forsyningsselskaber økonomisk skal "hvile i sig selv". Baggrunden for denne opfattelse er, at aftagerne af den kommunale forsynings produkter ikke gennem en for høj betaling må bidrage til kommunens øvrige skattefinansierede udgifter eller i modsat fald få tilskud til forsyningen gennem kommunens skattefinansierede indtægter.

     

    En konsekvent gennemførelse af dette princip indebærer efter Tilsynsrådets opfattelse også, at en kommunalbestyrelse, når den handler som forsyningsselskabets bestyrelse, primært skal varetage forsyningsselskabets interesser fremfor de øvrige kommunale interesser. En beslutning om, hvem der skal udføre arbejder for forsyningsselskabet, skal derfor være begrundet i hensynet til forsyningsselskabet. Det er efter Tilsynsrådets opfattelse ikke muligt generelt at foretage en afgrænsning af, hvilke hensyn der i sådanne tilfælde kan betragtes som saglige, idet dette i et vist omfang vil afhænge af den konkrete beslutning.

     

    En beslutning om, at forsyningsselskabet fremover skal aftage en bestemt ydelse fra kommunen for derved at skabe balance i det kommunale budget, varetager imidlertid efter Tilsynsrådets opfattelse ikke et sagligt hensyn, og er således i strid med grundsætningen om magtfordrejning.

     

    Det er som følge heraf tilsynsrådets opfattelse, at udvalget for teknik og miljø ved den nævnte beslutning den 2. april 1996 og byrådet ved beslutningen i forbindelse med vedtagelsen af budgettet for 1997 har handlet retsstridigt.

     

    

     

    Tilsynsrådet finder efter en samlet vurdering, at der er tale om klart retsstridige beslutninger.

     

    For så vidt angår beslutningen truffet af udvalget for teknik og miljø vedrører denne alene 1996 og må således anses for at være bragt til endelig udførelse.

     

    For så vidt angår byrådets beslutning om, at alle fjernvarmestik i 1997 skal udføres af Tekniske Service Center, er denne ikke (i sin helhed) bragt til udførelse.

     

    Tilsynsrådet har derfor vedtaget at sætte denne beslutning ud af kraft".

     

    Den 27. februar 1997 holdt kommunen og tilsynsrådet møde om sagen. I et af kommunen udarbejdet og af statsamtmanden telefonisk godkendt referat er anført bl.a. følgende:

     

    "Det essentielle i afgørelsen er dermed, at byrådets beslutninger vedrørende forsyningsvirksomheder skal være begrundet i hensyn til forsyningsvirksomhedernes brugere, men at det ikke udelukker, at byrådet også tager andre hensyn, såfremt det ikke skader eller belaster forsyningsvirksomhedens brugere."

     

    I byrådets klage af 2. april 1997 til Indenrigsministeriet over tilsynsrådets afgørelse er anført bl.a. følgende:

     

    "Byrådet finder, at tilsynsrådets afgørelse og begrundelse er ukorrekt, idet byrådet hele tiden har haft fjernvarmeforbrugernes interesse for øje også selvom det ikke klart har kunnet ses af det fremsendte materiale til Tilsynsrådet.

     

    Rønne kommunes entreprenørafdeling, Tekniske Service Center, har igennem mange år udført arbejde for fremmed regning, herunder kommunale forsyningsvirksomheder, Østkraft, Tele Danmark og Vejdirektoratet til priser godkendt af udvalg og byråd.

     

    På mødet den 2. april 1996 i udvalget for teknik og miljø punkt 97 behandles "Arbejde for fremmed regning" og det besluttes, at der i 1996 skal udføres 40 fjernvarmestik af Tekniske Service Center og resten af murermester Jørn Ole Klausen. Der er ikke tale om, at prisen for fjernvarmeforbrugerne skulle være dyrere alt afhængig af, hvem der udførte stikkene. Altså om stikkene blev udført af den ene eller den anden skulle være det samme for fjernvarmeforbrugerne. I dagsordenpunktet bruges begrebet "overskud", hvor der vitterligt er tale om dækningsbidrag, men anvendelse af et fejlagtigt begreb giver ikke grundlag for at antage, at fjernvarmeforbrugernes interesser ikke er tilgodeset.

     

    I "Sparekataloget" for budgetforslag for 1997 2000 anføres, at såfremt 85 fjernvarmestik i 1997 og 1998 udføres af Tekniske Service Center, vil det i hvert af de pågældende år give et dækningsbidrag på ca. 200.000 kr. pr. år. Bemærk, at der er alene tale om dækningsbidrag og ikke som af Tilsynsrådet anført tale om, at "forsyningsselskabet fremover skal aftage en bestemt ydelse fra kommunen for derved at skabe balance i det kommunale budget". Der er fortsat intet belæg for at antage, at byrådet ved sin budgetvedtagelse hvor antallet blev øget til 125 stikledninger ikke tillige skulle have fjernvarmeforbrugernes interesse for øje."

 

 

    Indenrigsministeriet anmodede ved brev af 8. april 1997 tilsynsrådet om en udtalelse. Tilsynsrådet meddelte i denne anledning ved brev af 28. april 1997 bl.a. følgende:

     

    "Tilsynsrådet kan henholde sig til sin afgørelse og den deri indeholdte begrundelse, men finder anledning til at bemærke følgende til byrådets brev af 2. april 1997:

     

    Tilsynsrådet har ved sin afgørelse alene fastslået, at en beslutning om at lade Tekniske Service Center udføre de pågældende fjernvarmestik ikke lovligt kan træffes med hensynet til det kommunale budget som eneste begrundelse.

     

    Der er ikke i byrådets redegørelse af 12. november 1996 til Tilsynsrådet anført andre begrundelser.

     

    Som det fremgår af notat vedrørende møde med kommunens repræsentanter den 29. januar 1997 blev denne begrundelse suppleret med hensynet til at sikre beskæftigelsen for de ansatte i kommunens tekniske forvaltning, hvilket efter Tilsynsrådets opfattelse er udtryk for det samme hensyn til det kommunale budget.

     

    Som det fremgår af notat vedrørende møde den 27. februar 1997 med repræsentanter for Rønne kommune, har rådet ikke i sagens akter kunnet finde nogen hensyntagen til fjernvarmeforbrugernes interesse i forbindelse med den trufne beslutning.

     

    Tilsynsrådet har ikke lagt vægt på den i bilagsmaterialet varierende anvendelse af udtrykkene "overskud" og "dækningsbidrag", og der er ikke taget stilling til, om den omhandlede beslutning konkret ville medføre en fordyrelse af prisen for de pågældende arbejder.

     

    

     

    For god ordens skyld vil Tilsynsrådet gøre opmærksom på, at rådets afgørelse ikke hviler på en antagelse om, at forsyningens produkter gennem en for høj betaling bidrager til dækning af kommunens øvrige udgifter".

     

    Rønne Kommune har den 25. august og 3. og 9. september 1997 samt den 22. januar 1998 efter telefonisk anmodning herom fra Indenrigsministeriet fremsendt oplysninger til brug for ministeriets behandling af sagen, bl.a. kopi af beslutningsprotokol for møder i teknik og miljøudvalget og for byrådsmåder.

     

    

Indenrigsministeriets afgørelse:

     

    

Indenrigsministeriet skal indledningsvis udtale, at det tilsyn, som de kommunale tilsynsmyndigheder udøver over for kommunerne, er et retligt tilsyn. Tilsynet omfatter kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 59 af 29. januar 1998).

     

    Indenrigsministeriet kan således ikke tage stilling til spørgsmål om hensigtsmæssigheden af en kommunes dispositioner, men alene til spørgsmålet om dispositionens lovlighed.

     

    Endvidere viger det almindelige kommunale tilsyn normalt, hvis der er en særlig klageinstans, som kan træffe (eller har truffet) afgørelse i sagen.

     

    Den kommunale styrelseslovs §§ 61, stk. 1, 2, og 7, 1.pkt., har følgende ordlyd:

     

    

"§ 61. Har kommunalbestyrelsen truffet en beslutning, der strider mod lovgivningen, kan tilsynsmyndigheden sætte beslutningen ud af kraft. Under behandlingen af sagen kan tilsynsmyndigheden midlertidigt suspendere den pågældende beslutning. Er beslutningen bragt til udførelse, kan den dog kun suspenderes eller sættes ud af kraft, hvis

     

        

  1. en part over for tilsynsmyndigheden skriftligt fremsætter begæring herom,
  2.      

        

  3. der ikke efter anden lovgivning er en klageinstans og
  4.      

        

  5. væsentlige hensyn, særlig til private interesser, ikke taler herimod.

     

    Stk. 2. Undlader kommunalbestyrelsen at udføre en foranstaltning, som den efter lovgivningen har pligt til at udføre, kan tilsynsmyndigheden pålægge de medlemmer af kommunalbestyrelsen, som er ansvarlige for undladelsen, tvangsbøder.

     

    

     

    Stk. 7. Tilsynsrådets afgørelse efter stk. 1 kan af kommunalbestyrelsen ankes til indenrigsministeren. "

     

    Lov om varmeforsyning, jf. lov nr. 382 af 13. juni 1990, som senest ændret ved lov nr. 436 af 10. juni 1997, indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

     

    

"§ 1. Lovens formål er at fremme den mest samfundsøkonomiske og miljøvenlige anvendelse af energi til bygningers opvarmning og forsyning med varmt vand samt at formindske energiforsyningens afhængighed af olie.

     

    

     

    

§ 20. Kollektive varmeforsyningsanlæg kan i priserne for levering af opvarmet vand, damp eller gas til det indenlandske marked indregne nødvendige udgifter til brændsel, lønninger og andre driftsomkostninger, administration af og salg samt forrentning af fremmedkapital og underskud fra tidligere perioder opstået i forbindelse med etablering og væsentlig udbygning af forsyningssystemerne. Herudover kan der indregnes driftsmæssige afskrivninger og, med det i § 21 nævnte Gas- og Varmeprisudvalgs tiltræden, henlæggelser til nyinvesteringer og forrentning af indskudskapital efter regler fastsat af miljø- og energiministeren.

     

    

     

    

§ 21. Priser og andre betingelser for de af § 20 omfattede leverancer skal med angivelse af grundlaget for prisfastsættelsen anmeldes til et af miljø- og energiministeren nedsat udvalg (Gas- og Varmeprisudvalget) efter regler fastsat af udvalget.

     

    

     

    Stk. 4. Priser og andre betingelser, der ikke er anmeldt som foreskrevet efter stk. 1, er ugyldige.

     

    Stk. 5. Finder udvalget, at priser eller andre betingelser er urimelige eller i strid med bestemmelserne i § 20, giver udvalget, såfremt forholdet ikke gennem forhandling bringes til ophør, pålæg om ændring af priser eller betingelser.

     

     "

     

    Varmeforsyningsloven indeholder ikke regler om, hvorvidt kommuner kan varetage varmeforsyningsvirksomhed. Lovens bestemmelser, herunder prisbestemmelser, finder dog anvendelse på såvel kommunale som private varmeforsyningsvirksomheder.

     

    Om kommuners adgang til at varetage varmeforsyningsvirksomhed bemærkes, at det er antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at det efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse som udgangspunkt ikke er en kommunal opgave uden lovhjemmel at drive handel, håndværk, industri eller finansiel virksomhed. En kommune kan efter de nævnte grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse dog som en modifikation til ovennævnte udgangspunkt lovligt varetage forsyningsvirksomhed, herunder varmeforsyningsvirksomhed.

     

    Varmeforsyningsloven indeholder ikke en regulering af spørgsmålet om, hvorvidt en kommunalbestyrelse ud over de hensyn, som kommunen skal varetage efter varmeforsyningsloven lovligt i forbindelse med varetagelse af varmeforsyningsvirksomhed kan varetage hensynet til en hensigtsmæssig udnyttelse af dens ressourcer, herunder også de skattefinansierede ressourcer. Spørgsmålet må derfor afgøres efter ovennævnte kommunalretlige grundsætninger.

     

    En kommune kan efter disse grundsætninger producere varer og tjenesteydelser til eget brug. Baggrunden herfor er hensynet til en hensigtsmæssig udnyttelse af kommunernes ressourcer. Denne adgang til produktion til eget brug omfatter også en kommunes varmeforsyningsvirksomhed.

     

    Kommuners varetagelse af forsyningsvirksomhed er i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur antaget at skulle ske i overensstemmelse med et såkaldt hvile i sig selv-princip. Dette princip indebærer, at forsyningsvirksomhedens indtægter og udgifter set over en årrække skal balancere, samt at der skal være en klar adskillelse mellem den pågældende forsyningsvirksomheds økonomi og kommunens økonomi.

     

    Baggrunden for dette princip er, at en kommunes engagement på forsyningsområdet alene tjener til at sikre borgernes forsyning med disse forbrugsgoder. En kommune må derimod ikke anvende sin forsyningsvirksomhed til at forøge sine indtægter (et forbrugerbeskyttelseshensyn), ligesom en kommune ikke må bruge sine skatteindtægter til at give tilskud til den eventuelt begrænsede kreds af kommunens borgere, som får forsyning fra den kommunale forsyningsvirksomhed (hensynet til kommunens skatteydere).

     

    Der kan om hvile i sig selv-princippet henvises til Erik Harder, Dansk Kommunalforvaltning, III, Opgaver, side 139 ff, og Hans Gammeltoft-Hansen, Forvaltningsret, 1994, side 481 f samt betænkning nr. 1153/1988 om Kommunerne og Erhvervspolitikken side 77 f. Mogens Heide-Jørgensen, Den Kommunale Interesse, 1993, side 467 ff, forholder sig dog kritisk til de kommunale tilsynsmyndigheders praksis om hvile i sig selv-princippet.

     

    En kommunes varetagelse af ovennævnte forbrugerbeskyttelseshensyn er imidlertid for så vidt angår varmeforsyningsvirksomhed efter Indenrigsministeriets opfattelse omfattet af reguleringen i varmeforsyningslovens prisbestemmelser, hvorefter taksterne skal være omkostningsbestemte, og hvori alene nødvendige udgifter kan indregnes. Tilsynet med overholdelsen af disse bestemmelser henhører under Gas- og Varmeprisudvalget, jf. varmeforsyningslovens § 20, stk. 1, og 21, stk. 1 og 6. Da der således er et særligt klage. og tilsynsorgan, der kan træffe afgørelse om, hvorvidt en kommune har overholdt prisbestemmelserne i varmeforsyningsloven, viger det kommunale tilsyn.

     

    Indenrigsministeriet har imidlertid forstået tilsynsrådets afgørelse af 17. februar 1997 således, at der efter tilsynsrådets opfattelse af det ulovbestemte hvile i sig selv-princip, som er omfattet af det kommunale tilsyn, følger en videregående pligt for kommunalbestyrelsen til at varetage forbrugerbeskyttelseshensynet, end hvad der følger af varmeforsyningsloven. Princippet indebærer således efter tilsynsrådets opfattelse, at kommunalbestyrelsen, når den træffer beslutning om, hvorvidt den selv skal varetage en opgave i forbindelse med forsyningsvirksomheden eller overlade opgaveudførelsen til en privat, alene kan varetage forbrugernes interesser, og således at kommunalbestyrelsen ikke samtidig kan tage hensyn til kommunens øvrige økonomiske interesser.

     

    Indenrigsministeriet skal hertil bemærke, at der efter ministeriets opfattelse ikke af hvile i sig selv-princippet kan udledes en sådan pligt for kommunalbestyrelsen til udelukkende at varetage forbrugernes interesser i dispositioner, der angår en kommunal forsyningsvirksomhed, således at kommunalbestyrelsen skulle være afskåret fra tillige at varetage kommunens økonomiske interesser.

     

    Hvile i sig selv-princippet er således ikke til hinder for, at en kommunalbestyrelse beslutter, at en opgave i forbindelse med kommunens varmeforsyningsvirksomhed skal løses af kommunens egne ansatte for derved at sikre en bedre udnyttelse af kommunens ressourcer. Kommunalbestyrelsens beslutning herom skal dog være i overensstemmelse med varmeforsyningslovens prisbestemmelser, jf. ovenfor. Herudover må kommunalbestyrelsen ved beslutningen herom som udgangspunkt kunne disponere på grundlag af, hvad kommunalbestyrelsen finder hensigtsmæssigt. Kommunens disposition må dog ikke være økonomisk uforsvarlig eller i øvrigt indebære en overtrædelse af offentlige retsgrundsætninger, herunder retsgrundsætningen om saglighed i forvaltningen.

     

    Det er på ovennævnte baggrund Indenrigsministeriets opfattelse, at tilsynsrådet for Bornholms amts annullation af den i sagen omhandlede beslutning hviler på en forkert retsopfattelse.

     

    Indenrigsministeriet finder endvidere ikke grundlag for at antage, at Rønne Byråds beslutning om at lade alle fjernvarmestikledninger udføre af Tekniske Service Center i 1997 i øvrigt var motiveret af usaglige hensyn eller økonomisk uforsvarlig.

     

    Det er på baggrund af ovenstående Indenrigsministeriets opfattelse, at Rønne Byråds beslutning om at lade alle fjernvarmestikledninger udføre af Tekniske Service Center i 1997 ikke var ulovlig.

     

    Da betingelserne i den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 1, for at annullere byrådets beslutning således ikke har været opfyldt, har Indenrigsministeriet dags dato ophævet tilsynsrådets beslutning af 17. februar 1997, jf. den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 7.

     

    Indenrigsministeriet har sendt kopi af dette brev til Tilsynsrådet for Bornholms Amt.