Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume
8. ANDRE UDTALELSER OG AFGØRELSER

Udtalt, at almindelig rengøring med jævne intervaller må anses som en arbejdsopgave, der efter den almindelige opfattelse i samfundet som et minimum skal udføres i et vist omfang i et hjem. En sådan opgave må derfor betragtes som en nødvendig praktisk opgave i hjemmet.

Den enkelte kommunalbestyrelse vil således efter Indenrigsministeriets opfattelse være forpligtet til at sørge for hjemmehjælp til bl.a. rengøring i hjemmet for visse persongrupper, som efter funktionsniveau og forholdene omkring de foreliggende arbejdsopgaver i hjemmet ikke er i stand til at udføre denne opgave.

Videre udtalt, at det forhold, at en person er i stand til at træffe aftale om anskaffelse af nødvendig hjælp, ikke i sig selv vil kunne begrunde et afslag på hjemmehjælp.

Udtalt, at en kommunalbestyrelses ressourcemæssige overvejelser i forbindelse med inddragelse af hjemmehjælp, alene kan have betydning i de tilfælde, hvor kommunen hidtil har tilbudt et højere niveau af hjemmehjælp, end den efter lovgivningen var forpligtet til.

Indenrigsministeriet fandt på baggrund af de i sagen foreliggende oplysninger ikke, at kommunalbestyrelsen ved revurderingen af konkrete sager om hjemmehjælp og den i forbindelse hermed foretagne inddragelse af hjemmehjælp havde taget hensyn til, hvorvidt den gruppe af hjemmehjælpsmodtagere, der havde fået inddraget hjemmehjælpen selv - eventuelt med bistand fra en anden i husstanden - var i stand til selv at udføre nødvendige praktiske opgaver.

Indenrigsministeriet fandt således, at kommunalbestyrelsen i forbindelse med revurderingen af de konkrete sager om hjemmehjælp havde inddraget ressourcemæssige overvejelser i videre omfang, end lovgivningen giver mulighed for, idet hjemmehjælpen måtte antages at være frataget personer, uanset om de pågældende på grund af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kunne udføre nødvendige praktiske opgaver i hjemmet, jf. § 71, stk. 1 og 2, i lov om social service.

På denne baggrund tillige udtalt, at den af kommunalbestyrelsen i et standardbrev angivne begrundelse - hvorefter baggrunden for afslaget på hjemmehjælp var, at det var kommunalbestyrelsens vurdering, at den pågældende selv var i stand til at udføre de praktiske opgaver i hjemmet - i de tilfælde, hvor revurderingen på trods af behov for praktisk hjælp havde ført til bortfald af hjemmehjælpen, ikke opfyldte kravet i forvaltningslovens § 24 om, at den angivne begrundelse skal omfatte de omstændigheder, som myndigheden har lagt vægt på for at nå frem til den konkrete afgørelse.

Endvidere udtalt, at afgørelser om inddragelse af hjemmehjælp efter forvaltningslovens § 25 skal indeholde en klagevejledning, der skal omfatte oplysning om, at afgørelsen - efter forudgående indbringelse for klagerådet og efter at kommunalbestyrelsen har taget stilling til klagerådets indstilling - kan påklages til det sociale nævn.

(Indenrigsministeriets brev af 7. juli 1999 til en borger - 4.k.kt. j.nr. 1999/1220/103-2)

Den fulde tekst

Om en kommunalbestyrelses beslutning om inddragelse af hjemmehjælp.

 

 

Ved brev af 13. januar 1999 med bilag rettede De henvendelse til indenrigsministeren vedrørende nedskæringer i hjemmehjælpen på Indre Østerbro.

Indenrigsministeriet har nu behandlet sagen.

Det er Indenrigsministeriets opfattelse, at Indre Østerbro Bydel i forbindelse med revurderingen af de konkrete sager om hjemmehjælp har inddraget ressourcemæssige overvejelser i videre omfang end lovgivningen giver mulighed for, idet hjemmehjælpen må antages at være frataget personer, uanset om de pågældende på grund af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre nødvendige praktiske opgaver i hjemmet, jf. § 71, stk. 1 og 2, i lov om social service.

Indenrigsministeriet har på den baggrund anmodet bydelsrådet om snarest muligt at sørge for en genoptagelse af behandlingen af de sager, hvor revurderingen på trods af behov for praktisk hjælp har ført til nedsættelse eller bortfald af hjemmehjælpen.

Indenrigsministeriet finder endvidere ikke, at det standardbrev om ophør af praktisk hjemmehjælp, som er nævnt i Bydelsadministrationens redegørelse af 7. januar 1999 til Social- Beskæftigelses- og Ældreudvalget, opfylder kravene til begrundelse i forvaltningslovens § 24.

Det reviderede standardbrev om ophør af praktisk hjemmehjælp, som Indenrigsministeriet har modtaget fra Indre Østerbro Bydel, indeholder en henvisning til § 71, stk. 2, i lov om social service. Afgørelser om praktisk bistand i hjemmet træffes imidlertid i medfør af § 71, stk. 1, nr. 2, og § 71, stk. 2. Begrundelsen bør derfor enten omfatte henvisning til § 71, stk. 1, nr. 2, og § 71, stk. 2, eller henvisning til § 71.

Endvidere er det Indenrigsministeriets opfattelse, at den i det reviderede standardbrev angivne begrundelse - i de tilfælde, hvor revurderingen på trods af behov for praktisk hjælp har ført til bortfald af hjemmehjælpen - ikke opfylder kravet om, at den angivne begrundelse skal omfatte de omstændigheder, som myndigheden har lagt vægt på for at nå frem til den konkrete afgørelse.

Indenrigsministeriet har meddelt Indre Østerbro Bydelsråd sin retsopfattelse vedrørende bydelsrådets overholdelse af reglerne om begrundelse.

Det er Indenrigsministeriets opfattelse, at de standardbreve vedrørende afslag på hjemmehjælp, som Indre Østerbro Bydelsråd har fremsendt til Indenrigsministeriet, ikke opfylder kravene til klagevejledning i forvaltningslovens § 25, idet de ikke omfatter oplysning om muligheden for klage til det sociale nævn eller om fremgangsmåden ved sådan klage.

Indenrigsministeriet har meddelt Indre Østerbro Bydelsråd sin retsopfattelse vedrørende spørgsmålet om klagevejledning.

Indenrigsministeriet har anmodet bydelsrådet om at blive underrettet om, hvad der videre sker i sagen.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse har bydelsrådet tilsidesat pligten efter § 30, stk. 2, til at høre ældrerådet om alle forslag, der vedrører ældre. Indenrigsministeriet har meddelt bydelsrådet sin retsopfattelse vedrørende dette spørgsmål.

Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Indenrigsministeriets opfattelse.

Sagens baggrund:

Det fremgår af sagen, at servicekoncept for ældreområdet på Indre Østerbro efter høring af Indre Østerbro Ældreråd blev godkendt af Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget den 28. juni 1998.

Bydelsrådet for Indre Østerbro foretog førstebehandling af bydelens budget for 1999 den 6. oktober 1998, hvor bydelsrådet vedtog at fremsende forslaget til budget til andenbehandling. Det fremgik af Økonomiudvalgets indstilling til budget for 1999, at budgetforslaget omfattede besparelser vedrørende hjemmehjælp, og at antallet af stillinger i hjemmehjælpen var reduceret med 17.

Ved brev af 7. oktober 1998 tilkendegav bydelsrådet over for Indre Østerbro Ældreråd, at ældrerådet havde mulighed for at fremkomme med en udtalelse i anledning af budgetforslaget.

Ved brev af 15. oktober 1998 afgav ældrerådet udtalelse til bydelsrådet.

Den 27. oktober 1998 andenbehandlede bydelsrådet budgettet for 1999. Budgettet blev vedtaget med ændringer i forhold til det, der forelå ved førstebehandlingen. Bydelsrådet vedtog således en budgetaftale, hvoraf bl.a. fremgår følgende:

"Finansiering

Finansieringsgrundlaget for budgetaftalen 1999 på 15, 2 mio. kr. tilvejebringes på følgende måde, idet alle beløb ses i forhold til budgetforslag, som var til førstebehandling i Bydelsrådet:

Der foretages en generel besparelse på 0,75% af det samlede budget inden for alle områder, der er udlagt til Bydelsrådets varetagelse. Denne besparelse udgør sammenlagt 4,5 mio. kr.

Budgettet for ældreområdet bringes på linie med den pulje til ældreområdet, som Københavns Kommune har udlagt til bydelen. Derudover gennemføres en reform af hjemmeplejen. Derved frigøres i alt 3,5 mio. kr."

Ved brev af 29. oktober 1998 til bydelens Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalg fremsatte Indre Østerbro Ældreråd bemærkninger i anledning af besparelser på budgettet for hjemmehjælp for 1999.

På møder den 5. november, 26. november og 1. december 1998 tog Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget stilling til udmøntningen af besparelserne på hjemmehjælpen for 1999.

Af forvaltningens notat af 4. november 1998, som blev forelagt udvalget på mødet den 5. november 1998, fremgår bl.a. følgende:

"Der peges på nedlæggelse af 46 hjemmehjælpsstillinger (fuldtids) eller hvis der nedlægges 15 i år da 31.

Konsekvenserne er nu:

31x27,75 = 869,25 ydelsestimer.

Disse timer er planlagte og svarer til 430 klienter der modtager 2 timers hjælp ugl.

Iværksættes denne besparelse skal hjemmeplejen altså ud og revurdere nuv. 1100 lette klienter og ved revurdering af klienternes ressourcer finde mindst 430 brugere som skal have hjælpen frataget.

...

Den fremtidige visitation til lette ydelser skal allerede nu strammes op. Hjemmeplejen skal vænne sig til at give afslag til borgere og det kan kun gennemføres, dersom denne opstramning meldes klart ud fra politikerne og administrationen."

Af et bilag udarbejdet af forvaltningen til udvalgets møde den 26. november 1998 fremgår bl.a. følgende:

"ad. Konsekvenser for klienterne ved reduktion af hjemmehjælper - dag.

Hjemmehjælpens brugere har fået udmålt ydelserne efter de behov, den tilsynsførende vurderer. Dernæst registreres ydelsen teknisk i tidsforbrug - en registrering der grupperer klienterne efter deres ugl. timebehov.: 1 - 3 timer. 4 - 6 timer. 7 - 12 timer. 13 - 29 timer. 30+ timer.

Den absolut største gruppe af det samlede antal hjemmehjælpsmodtagere findes i reg. 1 - 3 timer ugl.

Der skal i første omgang fokuseres på denne gruppe brugere for at nedskære ydelserne. Ved en gennemgang af gruppen er der fundet i alt 603, der ikke har behov for andet end praktisk bistand, altså ikke omsorgsbehov.

Kun rengøring:

 

Antal klienter.

227

Timer i alt

239,5

Fjernes denne ydelse kan der nedlægges 8,63 stillinger.

Rengøring og indkøb:

 

Antal klienter

254

Timer i alt

555,5

Fjernes disse ydelser kan der nedlægges 20,2 stillinger

Kun indkøb:

 

Antal klienter:

38

Timer i alt

50,5

Fjernes denne ydelse kan der nedlægges 1,82 stillinger

Rengøring, indkøb og tøjvask:

 

Antal klienter

84

Timer i alt

193,25

Fjernes disse ydelser kan der nedlægges 6,96 stillinger.

I alt: 605 klienter. Samlet antal ugl. timer 1038,75. Samlet antal stillinger: 37,43.

Skal der nedlægges flere stillinger må der fjernes tilsvarende antal ydelsestimer blandt andre klienter. Hver enkelt klient skal naturligvis revurderes og det skal nøje overvejes, hvordan man i så tilfælde kan fjerne ydelsestimer fra klienterne.

Den anden del af "de lette" klienter bliver vanskeligere at adskille. Hos disse kan der meget vel være behov for et vist regelmæssigt tilsyn - udover den praktiske opgaveløsning."

Af beslutningsreferatet fra Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalgets møde den 26. november 1998 fremgår bl.a. følgende:

"Besparelserne inddeles i 3 faser.

  1. Daghjemmehjælp reduceres med 10,5 stillinger ...
  2. Daghjemmehjælp reduceres med yderligere 8 stillinger eller der spares 1, 6 mio. på køb af pladser.
  3. "Udvalget beslutter at spare 1,6 mio. på køb af pladser."

  4. Daghjemmehjælp reduceres med yderligere 5,5 mio. eller beslutningen uddybes til mødet den 17. december 1998 - hvor administrationen har udarbejdet forslag til besparelser svarende til 1,1 mio. på andre poster."

Af beslutningsreferatet fra Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalgets møde den 1. december 1998 fremgår bl.a. følgende:

"Forslaget om besparelse af 3,5 hjemmehjælp-dag stillinger vedtaget."

På Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalgets møde den 7. januar 1999 tog udvalget en redegørelse fra forvaltningen om opfølgningen af besparelserne i hjemmehjælpen til efterretning. Af redegørelsen fremgår bl.a. følgende:

"Hvilke brugere afsluttes?

Kun brugere med egenomsorgskapacitet (Ressourcestærke) i behold.

Kun brugere blandt de ca. 1100, der modtager 1 -3 timers hjælp ugl.

Brugerne udvælges v. vurdering foretaget af hjemmehjælperen, tilsynsførende og afdelingslederen (kendskabet til klientens psykiske formåen, netværk, aktiviteter o.l.) Tilsynsførende revurderer den 1. vurdering ved besøget i hjemmet og afslutter kun, hvis der ikke fremtræder tegn på ændringer i brugerens tilstand/formåen fysisk og psykisk.

Hvor mange brugere til dato - hvor mange endnu?

286 brugere er afsluttet og der resterer 321 brugere, som skal vurderes/afsluttes.

....

Hvordan bliver brugeren orienteret?

Den tilsynsførende aflægger besøg i hjemmet og redegør her for beslutningsgrundlaget. Der oplyses om alternative hjælpemuligheder som - vareudbringning - hjemmeservicefirmaer - servicecentret - udvalgets brev (se vedlagt) gennemgås."

Det brev, som er nævnt i bydelsadministrationens redegørelse til Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalgets møde den 7. januar 1999, er ifølge det i bydelens udtalelse af 10. juni 1999 anførte, jf. nedenfor - i udfyldt stand - udleveret til hjemmehjælpsmodtagere, der har fået frataget hjemmehjælpen. Brevet har følgende ordlyd:

"Som henholdsvis formand for Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget og områdeleder for ældreområdet skal vi hermed meddele Dem følgende ændringer i hjemmeplejen som følge af budgettet for 1999.

Det generelle krav om effektiviseringsbesparelser betyder, at samtlige budgetter i bydelens forskellige forvaltninger har måttet beskæres. Ældreområdet har således skullet finde besparelser svarende til 36 hjemmehjælpsstillinger, 2 hjemmesygeplejerskestillinger og 1 tilsynsførendestilling i 1999.

Med en så kraftig reduktion i den samlede medarbejderstab kan bydelens hjemmepleje ikke fremover levere praktisk bistand i samme omfang som i dag.

I den svære situation har Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget valgt først og fremmest at sikre pleje og omsorg til de svageste modtagere af hjemmehjælp. Som følge heraf er der ikke råd til fortsat at tilbyde hjemmehjælp til de raske og ressourcestærke blandt vores hjemmehjælpsmodtagere.

Det er derfor med beklagelse, at vi må meddele, at Indre Østerbro Bydel ikke længere kan tilbyde Dem hjemmehjælp.

Hjemmehjælpen vil ophøre med at komme i Deres hjem fra d. .../.... 199 .

Vores medarbejdere kan rådgive Dem med at finde alternative løsninger.

Skulle Deres helbredstilstand ændre sig, kan De naturligvis altid rette henvendelse til hjemmehjælpen, som vil vurdere Deres nye situation.

Klage over denne afgørelse kan rettes til Klagerådet vedrørende hjemmehjælp på Indre Østerbro, Odensegade 4, st., 2100 Kbh. Ø. Tlf: 35553939."

Bydelsrådet vedtog på sit møde den 19. januar 1999 følgende forslag:

"Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget pålægges at skabe en pulje på minimum 500.000 kr. til at sikre muligheden for eventuel revisitation af hjemmehjælpen til hjemmehjælpsmodtagere, som utilsigtet er blevet ramt af besparelserne."

Den 21. januar 1999 afholdt Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget møde med Ældrerådet og Klagerådet for hjemmehjælp på Indre Østerbro. På sit efterfølgende møde drøftede udvalget de ønsker, som formændene for de to råd havde fremsat, og besluttede bl.a. følgende:

"Om nedskæringen

Der kan ikke fremsendes en samlet rapport om, hvordan den enkelte klager er visiteret, men det vil fremgå af administrationens bidrag til Klagerådets klagebehandling, og vil blive fremsendt i takt med klagebehandlingen. Servicekontrakter der i sin tid er indgået mellem det offentlige og hjemmehjælpsmodtageren sendes til Klagerådet ved dettes behandling af den enkelte klage.

Udvalget mener fortsat, at loven er overholdt. Spørgsmålet belyses i Klagerådets sagsbehandling.

Ældrerådet har tidligere betvivlet det demografiske talgrundlag for udvalgets arbejde, men udvalget er nødt til at holde sig til de tal for udviklingen i antallet af ældre, som Københavns Kommune udregner, da det er kommunens tal, vi får pengene efter.

Udvalget mener stadig, at der er foretaget en individuel helhedsvurdering i forbindelse med revisitationen forud for en afgørelse om fjernelse eller reduktion af hjemmehjælp. Spørgsmålet vil blive belyst i Klagerådets klagebehandling."

Efter at have modtaget Deres klage oplyste indenrigsministeren ved brev af 17. februar 1999 til Dem, at Indenrigsministeriets tilsyn med Indre Østerbro Bydelsråd normalt viger, hvis der er en særlig klageinstans, som kan træffe afgørelse i klagesagen. Da afgørelser vedrørende praktisk bistand i henhold til lov om social service (lovbekendtgørelse nr. 581 af 6. august 1998 som seneste ændret ved lov nr. 117 af 2. marts 1999) - når klagen har været behandlet af klagerådet og kommunalbestyrelsen har taget stilling til klagerådets indstilling - kan påklages til det sociale nævn, oplyste indenrigsministeren, at ministeriet ikke kan tage stilling til de enkelte afgørelser om praktisk bistand.

Samtidig oplyste indenrigsministeren, at afgørelser om det generelle serviceniveau for ydelser efter lov om social service ikke kan påklages til en anden administrativ myndighed. Da sagen på det foreliggende grundlag kunne give det indtryk, at nedskæringerne i den praktiske bistand var sket som følge af en generel beslutning om serviceniveauet, anmodede Indenrigsministeriet ved brev af samme dato Indre Østerbro Bydelsråd om en udtalelse om sagen, herunder om beslutningsgrundlaget for de nedskæringer i den praktiske bistand, som De henviste til. Indenrigsministeriet anmodede endvidere om, at bydelsrådets udtalelse også kom til at omfatte spørgsmålet om bydelsrådets iagttagelse af reglerne i § 30 i retssikkerhedsloven (lovbekendtgørelse nr. 540 af 21. juli 1998 som ændret ved lov nr. 117 af 2. marts 1999) om høring af Ældrerådet.

På bydelsrådets møde den 2. marts 1999 drøftede bydelsrådet de stående udvalgs, økonomiudvalgets og bydelsrådets høring af Indre Østerbro Ældreråd. Bydelsrådet vedtog følgende:

"Bydelsrådet tager ældrerådets kritik af manglende høring af Ældrerådet i de enkelte tilfælde til efterretning - bl.a. i forhold til Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget - og vil i fremtiden bestræbe sig på, at høringsretten fuldt ud respekteres."

Den 4. marts 1999 tiltrådte Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget udkast til serviceniveau for hjemmeplejen på Indre Østerbro.

I brev af 15. marts 1999 til bydelsadministrationen, ældreområdet, fremsatte Indre Østerbro Ældreråd bemærkninger til det af Social- Beskæftigelses- og Ældreudvalget tiltrådte serviceniveau. Af brevet fremgår endvidere bl.a. følgende:

"Rådet er for nylig blevet orienteret om den såkaldte "brugerprofil for modtagere af varig hjemmehjælp på Indre Østerbro". Heri står der bl.a. at borgere ikke kan få hjælp, hvis de selv er i stand til at "håndtere anskaffelse af nødvendig hjælp".

Dette mener vi er i direkte modstrid med lovens ånd og bogstav, idet borgeren skal have fornøden hjælp."

Af brev af 16. marts 1999 fra formanden for Klagerådet for hjemmehjælp på Indre Østerbro til formanden for bydelsrådet, hvoraf De har sendt kopi til Indenrigsministeriet, fremgår bl.a. følgende:

"På nuværende tidspunkt kender klagerådet og de ældre borgere på Indre Østerbro intet til det nye serviceniveau. Der er allerede truffet afgørelser om nedskæringer i begyndelsen af december uden der har været vedtaget et "nyt serviceniveau", det er i strid med loven.

Der er ikke udarbejdet nye hjemmehjælpsaftaler i forbindelse med revurderingen af hjemmehjælpsmodtagerne og begrundelserne for bortfald af hjemmehjælpen er heller ikke lovmedholdelige i en stor del af afgørelserne."

Ved brev af 24. marts 1999 afgav bydelsrådet udtalelse til Indenrigsministeriet i sagen. Af udtalelsen fremgår bl.a. følgende:

"Den 23. marts 1999 tiltrådte Indre Østerbro Bydelsråd udtalelsen til Indenrigsministeriet.

Bydelsrådet har den 2. marts 1999 behandlet de stående udvalgs, Økonomiudvalgets og Bydelsrådets manglende høring af Indre Østerbro Ældreråd. I den forbindelse tiltrådte Bydelsrådet følgende udtalelse:

"Bydelsrådet tager ældrerådets kritik af manglende høring af Ældrerådet i de enkelte tilfælde til efterretning - bl.a. i forhold til Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget - og vil i fremtiden bestræbe sig på, at høringsretten fuldt ud respekteres."

Hermed fremsendes udtalelsen til Indenrigsministeriet vedlagt oversigt over sagforløbet i notat af 24. marts 1999 samt bilag."

Af det vedlagte notat af 24. marts 1999 fremgår bl.a. følgende:

"Oversigt over sagsforløb:

Udtalelse til Indenrigsministeriet i sag om høring af Indre Østerbro Ældreråd.

  1. Generelt
  2. Indre Østerbro Ældreråd modtager dagsordener og beslutningsreferater fra Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget og fra Bydelsrådet.

    Alle berørte hjemmehjælpsmodtagere er revurderet i hjemmet af den tilsynsførende.

    Hjemmehjælpens servicekoncept, som blev godkendt af Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget den 28. juni 1998 efter høring i Ældrerådet, fremgår af vedlagte bilag (Bilag nr. 1).

    Udkast til serviceniveauet for hjemmeplejen på Indre Østerbro, som blev tiltrådt på Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalgets møde den 4. marts 1999 fremgår af vedlagte bilag (Bilag nr. 2). Udkastet til serviceniveau har været til høring i Ældrerådet.

  3. Høring af Ældrerådet.
  4. Bydelsrådet har hørt ældrerådet efter 1. Behandlingen af budget 1999, hvor budgetforslaget blev sendt til høring hos Ældrerådet. Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget har afholdt møde med ældrerådet og Klagerådet den 21. januar 1999 om besparelserne i hjemmehjælpen.

    Bydelsrådet har afholdt borgermøde om budget 1999 den 21. oktober 1998.

    Ældrerådet har deltaget som observatører den 19. januar 1999 under Bydelsrådets behandling af punktet "Anmodning fra Inger Hutters vedr. besparelser i hjemmeplejen". Ældrerådet deltog som observatør den 2. marts 1999 under bydelsrådets behandling af sagen "De stående udvalgs, Økonomiudvalgets og Bydelsrådets høring af Indre Østerbro Ældreråd".

  5. Oversigt over sagsforløb.

I det følgende gennemgås sagsforløbet i forbindelse med besparelserne i hjemmeplejen, herunder den politiske behandling. Der er vedlagt bilag, som uddyber beskrivelsen."

Bydelsrådets udtalelse til Indenrigsministeriet var endvidere vedlagt en mindretalsudtalelse dateret den 24. marts 1999 fra medlem af bydelsrådet Inger Hutters. Af udtalelsen fremgår følgende:

"Solidarisk Alternativ finder, at Bydelsrådet på Indre Østerbro i sagen om nedskæringen af hjemmehjælpen overfor ældre på Østerbro og den manglende høring af ældrerådet på Indre Østerbro er meget kritisabel på følgende punkter:

  1. Ældrerådet på Indre Østerbro er ikke blevet hørt om nedskæringerne af hjemmehjælpen - inden beslutning i Bydelsrådet.
  2. 600 ældre har fået frataget hjemmehjælp ved en generel nedsættelse af serviceniveauet - uden individuel vurdering af den enkelte ældres situation. Flere svage, ældre er blevet overladt i vanskelige situationer. Konsekvenser heraf kendes ikke.
  3. Indenrigsministeriet anmoder i brev af d. 17. februar 1999 Bydelsrådet på Indre Østerbro om en udtalelse i sag om høring af Indre Østerbros Ældreråd. I sagsgennemgangen vedrørende udtalelse til Indenrigsministeriet, som Bydelsrådet behandlede d. 23. marts 99, har man undladt at medtage referater fra Bydelsrådets møde d. 2. marts, og dermed de afstemningsforslag, som var foreslået af Solidarisk Alternativ (se bilag).

Solidarisk Alternativ skal på denne baggrund anmode Indenrigsministeriet om at meddele bydelsrådet på Indre Østerbro, at den generelle nedskæring overfor hjemmehjælpen ikke er lovlig og derfor bør annulleres, - samt at indskærpe Bydelsrådet, at alle afstemninger i sagen skal medtages i svar til offentlig myndigheder."

De har modtaget kopi af udtalelsen af 24. marts 1999 fra Indre Østerbro Bydelsråd.

Ved breve af 9. og 10. april 1999 til Indenrigsministeriet er De fremkommet med yderligere bemærkninger til sagen.

Ved brev af 5. maj 1999 anmodede Indenrigsministeriet Indre Østerbro Bydelsråd om en supplerende udtalelse i sagen, herunder om grundlaget for revurderingen af behovet for hjemmehjælp for visse hjemmehjælpsmodtagere og om kriterierne for revurderingen.

Indre Østerbro Bydel er ved brev af 10. juni 1999 fremkommet med en supplerende udtalelse til Indenrigsministeriet. Af brevet fremgår bl.a. følgende:

"Grundlaget for behovsvurderingen var en revurdering af de ca. 1200 hjemmehjælpsmodtagere, der alene modtager praktisk bistand i 1-3 timer ugentligt.

Siden revurderingen startede, har hjemmehjælpen i perioden fra november 1998 til april 1999 afsluttet den praktiske hjemmehjælpsydelse for i alt 493 hjemmehjælpsmodtagere.

Kriterierne for vurderingen har været følgende: Hjemmehjælpsmodtageren skal have egenomsorgskapacitet, selv være i stand til at skaffe sig hjælpen, selv kunne tage initiativ og ikke have behov for personlig pleje.

...

Revurderingen foretages under et hjemmebesøg af den tilsynsførende for hjemmehjælpen. Brugerens samlede situation vurderes og i denne indgår en vægtning af følgende parametre:

Personlig pleje

Ernæring

Mobilitet

Daglig husførelse

Aktivitet

Social samvær/ensomhed/netværk

Mental og psykisk tilstand/kommunikation

Akut/kronisk sygdom/handicap

Boligens indflydelse på borgerens samlede funktionsevne.

Der er vedlagt kopi af det første brev den tilsynsførende udleverede til de udvisiterede hjemmehjælpsmodtagere ...

Tilsynsførende har efter besøget noteret sin vurdering af sagen.

Fremgangsmåden i forlængelse af vurderingen af en borgers behov for hjemmehjælp er følgende:

a) Hvis bevilling af ydelse:

Under visitationsbesøget får borgeren mundtlig besked om afgørelsen og hjemmehjælpsskema udfyldes (forvaltningens beskrivelse af borgerens behov og hvilke ydelser). Serviceaftalen fremsendes til borgeren efterfølgende.

b) Ved afslag:

Visitationsresultatet meddeles skriftligt af afdelingslederen og på baggrund af de skriftlige oplysninger den tilsynsførende har i hjemmeplejesagen. Afslagsskrivelsen beskriver den individuelle vurdering og her speciel de parametre, som serviceniveauet indeholder."

Indre Østerbro Bydel har med brevet af 10. juni 1999 til Indenrigsministeriet sendt kopi af "Brugerprofil for modtagere af hjemmehjælp på Indre Østerbro". Bydelen har oplyst, at brugerprofilen er et arbejdsredskab for den tilsynsførende ansat i hjemmehjælpen, der har bevillings-/afslagskompetencen vedrørende tildeling/fratagelse af hjemmehjælp.

Af brugerprofilen fremgår følgende:

"Brugerprofil for modtagere af varig hjemmehjælp på Indre Østerbro.

Borgere med svigtende egenomsorgskapacitet, der har behov for støtte eller hjælp til udførelse af nødvendige opgaver i hjemmet, hjælp til vedligeholdelse af fysiske eller psykiske færdigheder og støtte eller hjælp til personlig pleje.

Brugerprofil for modtagere af midlertidig hjemmehjælp på Indre Østerbro.

Borgere der midlertidigt har behov for støtte eller hjælp til genoprettelse af egenomsorgskapaciteten.

Profil af borgere der ikke kan tildeles hjemmehjælp på Indre Østerbro.

Borgere, der har brug for hjælp til praktiske opgaver/bistand, hvor der ikke indgår et omsorgsaspekt.

Borgerne er via deres egenomsorgskapacitet i stand til at håndtere anskaffelse af nødvendig hjælp."

Indre Østerbro Bydel har endvidere med brevet af 10. juni 1999 til Indenrigsministeriet fremsendt en revideret version af det standardbrev, som udleveres til hjemmehjælpsmodtagere, der har fået frataget hjælpen. Dette brev har følgende ordlyd:

"De har den 1999 haft besøg af tilsynsførende fra Hjemmeplejen, Indre Østerbro Bydel, med henblik på bevilling af hjemmehjælp til praktisk bistand i hjemmet.

I henhold til Lov om Social service § 71, stk. 2, yder kommunen hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet, til personer som på grund af midlertidig eller varig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre disse opgaver. Samtidig ydes hjælpen som hjælp til selvhjælp, dvs. som supplerende hjælp til opgaver, som modtageren midlertidigt eller varigt er ude af stand til eller kun meget vanskeligt kan udføre på egen hånd.

Det er vor vurdering, at De selv er i stand til at foretage de praktiske opgaver i Deres hjem, og derfor ikke opfylder ovenstående kriterier.

I afgørelsen er der lagt vægt på følgende: (Indsæt individuel vurdering!)

Vi må derfor meddele Dem, at De på nuværende tidspunkt ikke vil kunne modtage praktisk bistand fra Hjemmeplejen, Indre Østerbro Bydel.

Såfremt Deres funktionsniveau måtte ændres, er De meget velkommen til at kontakte os igen, med henblik på revurdering.

Er De ikke tilfreds med ovenstående afgørelse, kan De rejse Deres sag over for:

Klagerådet vedrørende hjemmehjælp

Indre Østerbro Bydel

Odensegade 6, st.

2100 København Ø

Telefon 35 55 39 39

Klagerådet kan IKKE omgøre enkeltsager, men kan udtale kritik, komme med forslag og henstillinger om ændringer overfor hjemmeplejen i Ældreområdet, Ældreudvalget eller Bydelsrådet."

Endelig har bydelen med brevet af 10. juni 1999 til Indenrigsministeriet fremsendt kopi af et standardbrev, hvori bydelsadministrationen - efter at en klage over inddragelse af hjemmehjælp er blevet behandlet af klagerådet - fastholder sin afgørelse om inddragelse af den praktiske hjælp. Dette brev indeholder bl.a. oplysning om, at afgørelsen kan påklages til det sociale nævn.

De er ved brev af 21. juni 1999 fremkommet med bemærkninger til bydelens udtalelse af 10. juni 1999. Af Deres brev fremgår bl.a. følgende:

"Ældreråd/Klageråd har følgende kommentarer til de supplerende udtalelser, pkt. for pkt.:

1.

Grundlaget for nedskæring af hjemmehjælp var nedskæring af budgettet for ældreområdet. Det bevirkede at 5-600 modtagere af praktisk bistand fik denne frataget, uden at en egentlig revurdering i hjemmet fandt sted og uden hjemmehjælpsmodtageren blev inddraget eller orienteret på forhånd.

2.

Ældreråd/klageråd har aldrig været forelagt den nævnte brugerprofil, men fik den tilsendt først i 1999 fra en hjemmehjælpsmodtager der var blevet frataget hjemmehjælpen. Brugerprofilen, er os bekendt, ikke godkendt af ældreudvalget eller bydelsrådet.

 

På det tidspunkt var det bydelens servicekoncept for tildeling af hjemmehjælp der var gældende og offentliggjort. Det var først i april 1999 at bydelsrådet godkendte det forringede serviceniveau, der endnu ikke er offentliggjort og derfor ukendt for bydelens ældre. De har derfor ikke kendskab til, hvilken hjælp de kan tildeles.

3.

Den konkrete individuelle vurdering er ikke foretaget i hjemmet og hjemmehjælpsmodtageren er ikke blevet inddraget i vurderingen. Den tilsynsførende eller hjemmehjælperen har været på et kort besøg i hjemmet og har afleveret et standardbrev og beklaget at p.g.a. nedskæringer/besparelser blev bistanden stoppet øjeblikkeligt. I enkelte tilfælde er brevet blevet smidt ind gennem postkassen eller meddelelsen er sket pr. telefon. Klagerådet har ved behandling af klager fra hjemmehjælpsmodtagere anmodet ældreområdet om kopier af de foretagne revurderinger og notater i sagen, men det har ikke været muligt at få disse kopier."

Indenrigsministeriets udtalelse:

Indenrigsministeriets kompetence:

Indenrigsministeriet fører tilsyn med, at Indre Østerbro Bydelsråd overholder lovgivningen, jf. § 65 e, stk. 8, i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 59 af 29. januar 1998).

Indenrigsministeriet kan ikke tage stilling til, om bydelsrådets dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

Endvidere viger Indenrigsministeriets tilsyn med bydelsrådet - som anført i indenrigsministerens brev til Dem af 17. februar 1999 - normalt, hvis der er en særlig klageinstans, som kan træffe afgørelse i klagesagen. Da afgørelser vedrørende praktisk bistand i henhold til lov om social service (lovbekendtgørelse nr. 581 af 6. august 1998 som senest ændret ved lov nr. 117 af 2. marts 1999) - når klagen har været behandlet af klagerådet og kommunalbestyrelsen har taget stilling til klagerådets indstilling, jf. lovens § 75, stk. 3, - kan påklages til det sociale nævn, kan ministeriet ikke tage stilling til de enkelte afgørelser om praktisk bistand.

Lovgivningens grænser for inddragelse af praktisk hjælp

§ 71, stk. 1 og 2, i lov om social service har følgende ordlyd:

"§ 71. Kommunen sørger for tilbud om

1) personlig hjælp og pleje,

2) hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet og

3) hjælp til at vedligeholde fysiske eller psykiske færdigheder.

Stk. 2. Tilbudene efter stk. 1 gives til personer, som på grund af midlertidig eller varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre disse opgaver."

§ 75, stk. 1 og 2, i lov om social service har følgende ordlyd:

§ 75. Tilbudene i §§ 71-73 gives efter en konkret individuel vurdering af behovet til opgaver, som modtageren ikke selv kan udføre. Tilbudene skal løbende tilpasses modtagerens behov.

Stk. 2. Tilbudene i §§ 71-73 skal bidrage til at afhjælpe væsentlige følger af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer. "

Af kapitel 5 i Socialministeriets vejledning af 6. marts 1998 om sociale tilbud til ældre m.fl. fremgår bl.a. følgende:

"5.1. Personlig og praktisk hjælp

Generelt

43. Kommunen har efter § 71 stk. 1, nr. 1 og 2, jf. stk. 2, i serviceloven pligt til at sikre, at personer, der midlertidigt eller varigt har behov for personlig hjælp/pleje og praktisk hjælp/støtte til nødvendige opgaver i hjemmet, kan få tilbud om hjælp til disse funktioner.

...

5.3.1. Myndighedsfunktionen

Kommunalbestyrelsens kompetence

57. Der findes ikke i serviceloven nærmere bestemmelser om indhold og omfang af den hjælp, som kommunen skal tilbyde efter §§ 71 og 72.

Kommunalbestyrelsen har både det indholdsmæssige og det økonomiske ansvar for hjælpen. Smh.m. retssikkerhedslovens § 15. Lovgivningen forudsætter, at kommunalbestyrelsen - afhængigt af lokale forhold - fastlægger indholdet og omfanget af hjælpen og bevilger ressourcer til området i overensstemmelse med disse overordnede politiske beslutninger om serviceniveau. Se kapitel 5.3.3. om justering af ressourcerne og ændringer i serviceniveauet.

Kommunalbestyrelsen skal således beslutte, hvilke tilbud om hjælp, der skal stilles til rådighed for borgerne, og hvilke kriterier kommunen (forvaltningen) skal anvende ved tildeling og udmåling af hjælpen. Kommunalbestyrelsen skal ved fastlæggelsen af disse kriterier være opmærksom på, at hjælpen skal have et aktiverende sigte, jf. pkt. 44 om hjælp til selvhjælp."

Det følger af § 71 i lov om social service, at kommunen har pligt til at sikre, at personer, der midlertidigt eller varigt har behov for hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet, kan få tilbud om hjælp til disse funktioner, og at tilbudene skal gives til personer som på grund af midlertidigt eller varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre opgaverne.

Det fremgår af § 75 i lov om social service, at tilbud efter bl.a. § 71 i loven skal gives efter en konkret individuel vurdering af behovet til opgaver, som modtageren ikke selv kan udføre, og at tilbudene løbende skal tilpasses modtagerens behov.

Uanset at § 71 i lov om social service og Socialministeriets vejledning af 6. marts 1998 om sociale tilbud til ældre m.fl. ikke indeholder en præcis beskrivelse af, hvilke arbejdsopgaver i et hjem der skal anses for at være nødvendige, eller hvilke persongrupper der må anses for at have behov for hjemmehjælp, følger det af bestemmelsens ordlyd, at den enkelte kommunalbestyrelse ikke er overladt et frit skøn med hensyn til, om kommunen skal tilbyde borgerne hjemmehjælp, og hvilken hjemmehjælp kommunen skal tilbyde dens borgere.

Almindelig rengøring med jævne intervaller må efter Indenrigsministeriets opfattelse anses som en arbejdsopgave, der efter den almindelige opfattelse i samfundet som et minimum skal udføres i et vist omfang i et hjem. En sådan opgave må derfor betragtes som en nødvendig praktisk opgave i hjemmet.

Den enkelte kommunalbestyrelse vil således efter Indenrigsministeriets opfattelse være forpligtet til at sørge for hjemmehjælp til bl.a. rengøring i hjemmet for visse persongrupper, som efter funktionsniveau og forholdene omkring de foreliggende arbejdsopgaver i hjemmet ikke er i stand til at udføre denne opgave.

Endvidere vil det forhold, at en person er i stand til at træffe aftale om anskaffelse af nødvendig hjælp, ikke i sig selv kunne begrunde et afslag på hjemmehjælp.

En kommunalbestyrelses ressourcemæssige overvejelser kan alene have betydning for inddragelse af hjemmehjælp til praktisk bistand, hvis serviceniveauet i kommunen hidtil har været så højt, at kommunen ikke alene har tilbudt den hjemmehjælp, som kommunen efter lovgivningen er forpligtet til at tilbyde kommunens borgere.

Det fremgår af "Brugerprofil for modtagere af hjemmehjælp på Indre Østerbro", at "profil af borgere, der ikke kan tildeles hjemmehjælp på Indre Østerbro" omfatter borgere, der har brug for hjælp til praktiske opgaver eller bistand, hvori der ikke indgår et omsorgsaspekt.

Det fremgår endvidere af "Brugerprofil for hjemmehjælpsmodtagere på Indre Østerbro", at borgere, der via egenomsorgskapacitet er i stand til at håndtere anskaffelse af nødvendig hjælp, ikke kan tildeles hjemmehjælp.

Det fremgår af sagen, at revurderingen af de konkrete sager om hjemmehjælp skete på baggrund af et ønske om at opnå besparelser på hjemmehjælpsområdet. Af de ca. 1200 hjemmehjælpsmodtagere, der alene modtog praktisk bistand i 1-3 timer ugentligt, fik 493 hjemmehjælpsmodtagere frataget hjemmehjælpen i forbindelse med revurderingen. Disse personer, der ud fra en behovsvurdering havde opfyldt (tidligere) kriterier for at kunne tildeles praktisk hjælp, opfyldte således ikke de kriterier, som lå til grund for revurderingen.

På baggrund af oplysningerne i sagen, herunder Indre Østerbro Bydels udtalelse af 10. juni 1999, lægger Indenrigsministeriet til grund, at hjemmehjælpsmodtagere, der havde egenomsorgskapacitet, selv var i stand til at skaffe sig hjælpen, selv kunne tage initiativ og ikke havde behov for personlig pleje, blev frataget den praktiske bistand, de hidtil havde modtaget.

Der foreligger ikke i sagen oplysninger om den nærmere afgrænsning af kriteriet "egenomsorgskapacitet", men på grundlag af "Brugerprofilen for modtagere af hjemmehjælp på Indre Østerbro" må Indenrigsministeriet lægge til grund, at dette kriterium dækker fysisk og psykisk evne til at håndtere anskaffelse af nødvendig hjælp.

På denne baggrund er det Indenrigsministeriets opfattelse, at Indre Østerbro Bydel ved revurderingen og den i forbindelse hermed foretagne inddragelse af hjemmehjælpen ikke har taget hensyn til, hvorvidt den gruppe af hjemmehjælpsmodtagere, der har fået inddraget hjemmehjælpen, selv - eventuelt med bistand fra en anden person i husstanden - er i stand til at udføre nødvendige praktiske opgaver i hjemmet.

Indenrigsministeriet finder således, at Indre Østerbro Bydel i forbindelse med revurderingen af de konkrete sager om hjemmehjælp har inddraget ressourcemæssige overvejelser i videre omfang end lovgivningen giver mulighed for, idet hjemmehjælpen må antages at være frataget personer, uanset om de pågældende på grund af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre nødvendige praktiske opgaver i hjemmet, jf. § 71, stk. 1 og 2, i lov om social service.

Indenrigsministeriet har på den baggrund anmodet bydelsrådet om snarest muligt at sørge for en genoptagelse af behandlingen af de sager, hvor revurderingen på trods af behov for praktisk hjælp har ført til nedsættelse eller bortfald af hjemmehjælpen.

Lovgivningens krav om konkret og individuel vurdering af hjemmehjælpsmodtagerens behov

Efter § 75 i lov om social service skal en afgørelse om tildeling af hjemmehjælp - herunder en afgørelse om ændring af hjemmehjælp - træffes efter en konkret individuel vurdering af behovet for hjælp til opgaver, som den pågældende ikke selv kan udføre.

Der skal således i forbindelse med nedskæringer i hjemmehjælpen, før der træffes afgørelse om helt eller delvist at inddrage hjemmehjælp, fortages en konkret vurdering af den enkelte hjemmehjælpsmodtagers behov for at fastslå, hvorvidt og i givet fald i hvilket omfang den pågældende har krav på hjemmehjælp.

Det fremgår af det af Indre Østerbro Bydelsråd til Indenrigsministeriet fremsendte notat af 24. marts 1999, at alle berørte hjemmehjælpsmodtagere er revurderet i hjemmet af den tilsynsførende.

Indre Østerbro Bydel har endvidere i sin udtalelse af 10. juni 1999 til Indenrigsministeriet anført, at revurderingen i forbindelse med nedskæringerne i hjemmehjælpen er blevet foretaget under hjemmebesøg ved den tilsynsførende for hjemmehjælpen, der har vurderet hjemmehjælpsmodtagerens samlede situation.

De har i brev af 21. juni 1999 til Indenrigsministeriet oplyst, at der ikke er foretaget en konkret individuel vurdering i hjemmet, og at hjemmehjælpsmodtageren ikke er blevet inddraget i vurderingen. De har endvidere anført, at det ikke har været muligt i forbindelse med klagerådets behandling af konkrete klagesager fra bydelsadministrationen at få kopier af notater m.v. udarbejdet i forbindelse med revurdering af behovet for hjemmehjælp.

Der foreligger således for Indenrigsministeriet modstridende oplysninger om, hvorvidt bydelsrådet i forbindelse med afgørelser om inddragelse af den praktiske hjælp har foretaget en individuel vurdering af den enkelte hjemmehjælpsmodtagers behov.

En stillingtagen til, hvorvidt bydelsrådet har overholdt pligten til at foretage en individuel vurdering af den enkelte hjemmehjælpsmodtagers behov, forudsætter en afklaring af de faktiske forhold. Indenrigsministeriet er ikke egnet til at afklare et sådant bevisspørgsmål, idet dette forudsætter en afdækning af bydelens behandling af alle eller i hvert fald en stor del af de konkrete sager, hvor hjemmehjælpsmodtagere har fået frataget deres hjælp.

Som anført ovenfor kan Indenrigsministeriet imidlertid ikke tage stilling til de enkelte afgørelser om tildeling af hjemmehjælp, idet disse - når de har været behandlet af klagerådet og kommunalbestyrelsen har taget stilling til klagerådets indstilling - kan påklages til det sociale nævn.

Indenrigsministeriet kan derfor ikke tage stilling til, hvorvidt Indre Østerbro Bydelsråd generelt i forbindelse med revurderingen af behovet for hjemmehjælp har overholdt pligten til at foretage en individuel vurdering af den enkelte hjemmehjælpsmodtagers behov.

Det sociale nævn vil derimod i de enkelte klagesager kunne tage stilling til, hvorvidt bydelen i forbindelse med nedskæringerne i hjemmehjælpen har foretaget en individuel vurdering af den enkelte hjemmehjælpsmodtagers behov.

Lovgivningens krav om begrundelse m.v. ved afgørelser om hjemmehjælp

Forvaltningslovens §§ 22 og 24 er sålydende:

"§ 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jf. § 15."

Af bemærkningerne til bestemmelsen i forvaltningslovens § 24 fremgår bl.a. følgende, jf. Folketingstidende 1985-1986, tillæg A, spalte 163:

"En begrundelse skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold. Det er ikke muligt at foretage en præcis beskrivelse af, hvor udførligt en myndighed bør udforme den begrundelse, der meddeles for en truffet afgørelse. Besvarelsen heraf må bl.a. bero på, hvor aktivt den pågældende part har medvirket i den forudgående sagsbehandling og på sagens karakter.... Bestemmelserne indskrænker sig derfor til at angive, hvilke elementer der skal indgå i en meddelt begrundelse."

Det følger af § 110 i lov om social service, at afgørelser om hjemmehjælp skal meddeles ansøgeren i skriftlig form. Dette indebærer i henhold til forvaltningslovens §§ 22 og 24, at Indre Østerbro Bydel ved meddelelse om ophør eller begrænsning af hjemmehjælp skal begrunde, at hjemmehjælpen til de pågældende inddrages. Begrundelsen skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang afgørelsen beror på et skøn, skal begrundelsen tillige indeholde en angivelse af de hovedhensyn bag det udøvede skøn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Det standardbrev om ophør af praktisk hjemmehjælp, som er nævnt i bydelsadministrationens redegørelse af 7. januar 1999 til Social- Beskæftigelses- og Ældreudvalget, og som Indenrigsministeriet har modtaget kopi af, indeholder ikke en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelserne er truffet.

Standardbrevet indeholder heller ikke en angivelse af de hovedhensyn, der har været bestemmende for bydelens afgørelse om, at den enkelte hjemmehjælpsmodtager ikke har krav på hjemmehjælp. Det bemærkes i den forbindelse, at det ved afgørelser om inddragelse af hjemmehjælp efter Indenrigsministeriets opfattelse i særlig grad er påkrævet, at kommunen redegør for de faktiske forhold omkring den pågældendes funktionsniveau og forholdene omkring de foreliggende arbejdsopgaver i hjemmet, der efter kommunens opfattelse bevirker, at den pågældende ikke har krav på hjemmehjælp.

Indenrigsministeriet finder således ikke, at det nævnte standardbrev opfylder kravene til begrundelse i forvaltningslovens § 24.

Indenrigsministeriet lægger til grund, at det reviderede standardbrev, som bydelen har fremsendt med brev af 10. juni 1999 til ministeriet, er det standardbrev, der nu anvendes i forbindelse med afslag på praktisk bistand i hjemmet.

Den nye version af standardbrevet indeholder en henvisning til § 71, stk. 2, i lov om social service. Afgørelser om praktisk bistand i hjemmet træffes imidlertid i medfør af § 71, stk. 1, nr. 2, og § 71, stk. 2. Begrundelsen bør derfor enten omfatte henvisning til § 71, stk. 1, nr. 2, og § 71, stk. 2, eller henvisning til § 71.

Det er i standardbrevet angivet, at baggrunden for afslaget er, at det er bydelens vurdering, at den pågældende selv er i stand til at udføre de praktiske opgaver i hjemmet, og der er givet plads til en nærmere begrundelse for denne vurdering.

Som ovenfor anført lægger Indenrigsministeriet til grund, at Indre Østerbro Bydel i forbindelse med afgørelserne om inddragelse af praktisk bistand har inddraget ressourcemæssige overvejelser i videre omfang end lovgivningen giver mulighed for. I de tilfælde, hvor revurderingen på trods af behov for praktisk hjælp har ført til bortfald af hjemmehjælpen, opfylder den angivne begrundelse ikke kravet om, at den angivne begrundelse skal omfatte de omstændigheder, som myndigheden har lagt vægt på for at nå frem til den konkrete afgørelse.

Det tilføjes, at det sociale nævn i forbindelse med behandlingen af konkrete klagesager vedrørende inddragelse af praktisk bistand vil kunne tage stilling til, hvorvidt begrundelsespligten i den enkelte sag er overholdt.

Indenrigsministeriet har meddelt Indre Østerbro Bydelsråd sin retsopfattelse vedrørende bydelsrådets overholdelse af reglerne om begrundelse.

Lovgivningens regler om klagevejledning

Forvaltningslovens § 25, stk. 1, er sålydende:

"§ 25. Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold."

Afgørelser om hjemmehjælp, som en kommune efter den 1. juli 1998 har truffet i medfør af §§ 71 og 75 i lov om social service kan i henhold til § 60 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (lovbekendtgørelse nr. 540 af 21. juli 1998 som ændret ved lov nr. 117 af 2. marts 1999), indbringes for det sociale nævn af den person, afgørelsen vedrører.

Efter § 75, stk. 3, i lov om social service er det en betingelse for at indbringe en klage over en afgørelse efter § 71, at klagen har været behandlet af klagerådet, jf. § 34, stk. 1, nr. 1, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, og at kommunalbestyrelsen har taget stilling til klagerådets indstilling.

Efter § 34, stk. 1, nr. 1, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område drøfter, vurderer og videreformidler klagerådet klager over afgørelser om tilbud efter §§ 71 og 72 i lov om social service.

Efter forvaltningslovens § 25, stk. 1, skal der gives klagevejledning i forbindelse med afgørelser, der kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, og klagevejledningen skal oplyse om muligheden for klage til denne forvaltningsmyndighed. Klagevejledningen skal omfatte oplysning om fremgangsmåden ved klage.

Afgørelser om inddragelse af hjemmehjælp skal derfor indeholde en klagevejledning, der skal omfatte oplysning om, at afgørelsen - efter forudgående indbringelse for klagerådet og efter, at kommunalbestyrelsen har taget stilling til klagerådets indstilling - kan påklages til det sociale nævn.

De standardbreve vedrørende afslag på hjemmehjælp, som Indre Østerbro Bydel ved brev af 10. juni 1999 har fremsendt til Indenrigsministeriet, opfylder ikke kravene til klagevejledning i forvaltningslovens § 25, idet de ikke omfatter oplysning om muligheden for klage til det sociale nævn eller om fremgangsmåden ved sådan klage.

Med udtalelsen af 10. juni 1999 har bydelen til Indenrigsministeriet fremsendt kopi af et standardbrev, hvori bydelsadministrationen - efter at en klage over inddragelse af hjemmehjælp er blevet behandlet af klagerådet - fastholder sin afgørelse om inddragelse af den praktiske hjælp. I dette brev gives der vejledning om muligheden for at påklage afgørelsen til det sociale nævn.

Det bemærkes, at det efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke er tilstrækkeligt til at opfylde pligten til at yde klagevejledning efter forvaltningslovens § 25, at der, efter at sagen har været indbragt for klagerådet, ydes vejledning om adgangen til at klage til det sociale nævn.

Indenrigsministeriet har meddelt Indre Østerbro Bydelsråd sin retsopfattelse vedrørende spørgsmålet om klagevejledning.

Høring af ældrerådet

§ 30, stk. 1 og 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område har følgende ordlyd:

"§ 30. Kommunalbestyrelsen nedsætter et ældreråd. Ældrerådet rådgiver kommunalbestyrelsen i ældrepolitiske spørgsmål og formidler synspunkter mellem borgerne og kommunalbestyrelsen om lokalpolitiske spørgsmål, der vedrører de ældre.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal høre ældrerådet om alle forslag, der vedrører de ældre."

Af kapitel 2 i Socialministeriets vejledning af 6. marts 1998 om sociale tilbud til ældre m.fl. fremgår bl.a. følgende:

2.1. Ældrerådets funktion

Formål

  1. Ældrerådet skal medvirke til at øge medindflydelsen og medansvaret for kommunens ældre borgere.
  2. Ældrerådet skal sikre, at dialogen og samarbejdet mellem de ældre og kommunalbestyrelsen udbygges. Ældre skal have mulighed for at drøfte og følge indholdet og udformningen af kommunens ældrepolitik.

    Høringsforpligtigelse

  3. Ældrerådet skal rådgive kommunalbestyrelsen i ældrepolitiske spørgsmål. Kommunalbestyrelsen har derfor en forpligtelse til at høre ældrerådet om alle forslag, der vedrører ældre.

For at sikre, at ældrerådets rådgivende funktion får reel betydning, skal rådet høres i god tid, inden kommunalbestyrelsen træffer endelige beslutninger. Relevante dagsordener bør tilsendes ældrerådet.

...

De ældre skal således have indflydelse på kommunens ældrepolitik i bred forstand og på såvel spørgsmål af overordnet karakter som på forhold, der har betydning for ældres hverdag. Ældrerådet skal fx høres om de årlige budgetter, om planer for byggeri af boliger til ældre, om forslag til at iværksætte aktiviteter for ældre, kommunalbestyrelsens målsætninger og serviceinformation på ældreområdet m.v.

Det fremgår af sagen, at Indre Østerbro Ældreråd imellem bydelsrådets første- og andenbehandling af budgettet for 1999 fik lejlighed til at komme med en udtalelse om forslaget til budget. Ældrerådet afgav ved brev af 15. oktober 1998 en sådan udtalelse.

Det fremgår videre, at det budget, bydelsrådet vedtog den 27. oktober 1998, indebar yderligere besparelser vedrørende hjemmehjælp i forhold til det, som var indeholdt i det forslag til budget, som blev forelagt ved førstebehandlingen, og som ældrerådet havde udtalt sig om.

Ved brev af 29. oktober 1998 til Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget fremkom ældrerådet med bemærkninger i anledning af besparelserne på budgettet for hjemmehjælp for 1999.

Ældrerådet fik ikke lejlighed til at udtale sig forud for de beslutninger om udmøntning af besparelserne på hjemmehjælpen, som Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget traf på udvalgets møder den 5. og 26. november og den 1. december 1998 samt den 7. januar 1999.

Formanden for ældrerådet deltog den 19. januar 1999 som observatør i bydelsrådets drøftelse om besparelser på hjemmehjælpen, og Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget afholdt den 21. januar 1999 et møde med ældrerådet og klagerådet vedrørende nedskæringer i hjemmehjælpen. Denne efterfølgende inddragelse af ældrerådet opfylder imidlertid ikke kravene til høring efter § 30, stk. 2, idet den fandt sted efter, at der var truffet beslutning om besparelserne i hjemmehjælpen og udmøntningen heraf.

Indenrigsministeriet har meddelt bydelsrådet sin retsopfattelse vedrørende dette spørgsmål.

Bydelsrådet har i sin udtalelse af 24. marts 1999 til Indenrigsministeriet anført, at bydelsrådet tager ældrerådets kritik af den manglende høring bl.a. andet i forhold til Social-, Beskæftigelses- og Ældreudvalget til efterretning og i fremtiden vil bestræbe sig på, at høringsretten fuldt ud respekteres.

Under hensyn til bydelsrådets udtalelse af 24. marts 1999 finder Indenrigsministeriet ikke anledning til at foretage videre i anledning af tilsidesættelsen af høringspligten.

Kvalitetsstandarder

§ 110, stk. 2, i lov om social service har følgende ordlyd:

"Stk. 2. Socialministeren kan fastsætte regler om, at kommunen skal træffe beslutninger om indhold, omfang og udførelse af hjælp efter §§ 71-72, samt følge op på disse beslutninger."

§§ 1 og 2 i bekendtgørelse nr. 328 af 22. april 1998 om kvalitetsstandarder m.v. for hjælp efter §§ 71 og 72 i lov om social service har følgende ordlyd:

"§ 1. Kommunalbestyrelsen skal mindst een gang årligt udarbejde en kvalitetsstandard for personlig og praktisk hjælp m.v. efter §§ 71 og 72 i lov om social service.

Stk. 2. En kvalitetsstandard skal indeholde generel serviceinformation til borgerne om den hjælp, de kan forvente fra kommunen, hvis de får behov for personlig og praktisk hjælp m.v. Kvalitetsstandarden skal dermed indeholde en beskrivelse af det serviceniveau, som kommunalbestyrelsen træffer beslutning om. Beskrivelsen af indholdet, omfanget og udførelsen af hjælpen skal være præcis, og der skal samtidig opstilles kvalitetsmål (operationelle mål), som det efterfølgende er muligt for kommunalbestyrelsen at bedømme indsatsen efter, jf. § 2, stk. 2.

§ 2. Kommunalbestyrelsen skal mindst een gang årligt følge op på kvaliteten og styringen af hjælpen efter §§ 71 og 72 i lov om social service.

Stk. 2. Opfølgningen skal ske på grundlag af de operationelle mål i kvalitetsstandarden, således at der følges op på de politiske mål for kommunens indsats, herunder de politiske mål for udviklingen i sygefraværet og arbejdsmiljøet."

I brev af 16. marts 1999 til formanden for bydelsrådet har formanden for Klagerådet for hjemmehjælp på Indre Østerbro bl.a. anført, at klagerådet og de ældre borgere på Indre Østerbro intet kendte til det nye serviceniveau, samt at det var i strid med lovgivningen, at der allerede i begyndelsen af december 1998 blev truffet afgørelser om nedskæringer i hjemmehjælpen, uden at et nyt serviceniveau var vedtaget.

I Deres brev af 21. juni 1999 til Indenrigsministeriet har De anført, at bydelens nye serviceniveau for tildeling af hjemmehjælp først blev godkendt af bydelsrådet i april 1999, og at det endnu ikke er offentliggjort og dermed er ukendt for bydelens ældre.

Ifølge bekendtgørelsen om kvalitetsstandarder m.v. for hjælp efter §§ 71 og 72 i lov om social service skal kommunalbestyrelsen mindst én gang om året udarbejde en kvalitetsstandard for personlig og praktisk hjælp. Det fremgår endvidere, at kommunalbestyrelsen mindst én gang årligt skal følge op på kvaliteten og styringen af hjælpen.

Det følger imidlertid ikke af reglerne om kvalitetsstandarder, at kommunalbestyrelsen, inden der f.eks. som led i nedskæringer i hjemmehjælpen sker en revurdering modtagernes behov for hjælp, skal fastlægge en ny kvalitetsstandard.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse har Indre Østerbro Bydelsråd således ikke tilsidesat reglerne om kvalitetsstandarder ved at påbegynde revurderingen af hjemmehjælpsmodtagernes behov for hjælp, inden en ny kvalitetsstandard eller et nyt serviceniveau for hjemmehjælpen var vedtaget.

Som anført ovenfor kan Indenrigsministeriet ikke tage stilling til, om bydelsrådets dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige. Indenrigsministeriet kan således ikke tage stilling til, hvorvidt det ville have været mere rimeligt eller hensigtsmæssigt, hvis Indre Østerbro Bydelsråd havde vedtaget og offentliggjort en ny kvalitetsstandard eller et nyt serviceniveau, inden bydelen påbegyndte revurderingen af de enkelte hjemmehjælpsmodtageres behov for hjælp

Indenrigsministeriet foretager på den baggrund ikke videre i anledning af dette spørgsmål.

Indenrigsministeriet har anmodet bydelsrådet om at blive underrettet om, hvad der videre sker for så vidt angår de øvrige spørgsmål i sagen.

Kopi af dette brev er sendt til Indre Østerbro Bydelsråd, Socialministeriet og Landsforeningen Ældre Sagen.