Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume
Resumé
Det er efter den kommunale styrelseslovs § 50, stk. 2, 3. pkt., en betingelse for, at et tilsynsrådsmedlem kan kræve en sag indbragt til afgørelse i Indenrigsministeriet, at tilsynsrådet først selv har truffet en afgørelse.

Standsningsretten efter den kommunale styrelseslovs § 50, stk. 2, 3. pkt., omfatter alene de tilfælde, hvor tilsynsrådet har truffet en afgørelse, der er bindende for kommunen. Bestemmelsen omfatter således de tilfælde, hvor tilsynsrådet har truffet beslutning om anvendelse af sanktioner, jf. den kommunale styrelseslovs § 61 eller beslutning i forbindelse med udøvelse af godkendelsesbeføjelser, jf. eksempelvis den kommunale styrelseslovs § 60. Derimod kan bestemmelsen ikke anvendes i forbindelse med afgivelse af vejledende udtalelser, uanset om disse må anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Hertil udtalt, at standsningsretten efter den kommunale styrelseslovs § 50, stk. 2, 3. pkt., tillige omfatter en situation, hvor tilsynsrådet har truffet en beslutning om ikke at anlægge erstatningssag mod medlemmer af en kommunalbestyrelse efter § 61, stk. 3, i den kommunale styrelseslov.

Ministeriet lagde herved vægt på, at det efter ministeriets opfattelse følger af de almindelige forvaltningsretlige regler om tilbagekaldelse, at tilsynsrådets afgørelse om ikke at anlægge erstatningssag mod medlemmer af en kommunalbestyrelse ikke vil kunne omgøres af tilsynsrådet, medmindre særlige forhold gør sig gældende.

På denne baggrund fandt ministeriet i det foreliggende tilfælde at kunne behandle den af et tilsynsråd indbragte sag, idet det pågældende tilsynsråd havde truffet beslutning om ikke at anlægge erstatningssag mod medlemmer af en kommunalbestyrelse, der efter tilsynsrådets opfattelse havde handlet ulovligt i forbindelse med valg af en køber til et kommunalt areal, der var udbudt til salg efter reglerne om salg af kommunens faste ejendomme, jf. den kommunale styrelseslovs § 68.

(Indenrigsministeriets brev af 1. oktober 2001 til et tilsynsråd - 1. k.kt. j.nr. 1999/1078/373-1)

Den fulde tekst

Udtalelse om et tilsynsrådsmedlems adgang til at standse udførelsen af en beslutning truffet af tilsynsrådet og kræve sagen indbragt for Indenrigsministeriet til afgørelse

 

 

 

I brev af 14. marts 2000 (j.nr. 1999-931/31) har Tilsynsrådet for Storstrøms Amt indbragt en sag vedrørende Næstved Kommunes salg af et kommunalt areal til afgørelse af Indenrigsministeriet.

 

Det fremgår af brevet, at tilsynsrådet behandlede sagen på sit møde den 25. februar 2000. Et flertal af rådets medlemmer besluttede at tilslutte sig sekretariatets udkast til afgørelse. Et medlem ønskede imidlertid sagen indbragt til afgørelse af Indenrigsministeriet, jf. § 50, stk. 2, 3. pkt., i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001).

 

På denne baggrund har Indenrigsministeriet herefter behandlet sagen.

 

Indenrigsministeriet finder, at Næstved Byråd handlede ulovligt ved at vælge foreningen Seniorparken som køber af det omhandlede kommunale areal. Indenrigsministeriet lægger i den forbindelse vægt på, at kommunens ejendomsudvalg ved udformningen af udbudsmateriale i forbindelse med salget anførte et udvælgelseskriterium, der ikke kan betragtes som sagligt, og at det pågældende kriterium derfor ikke lovligt kunne begrunde, at byrådet undlod at antage det højeste indkomne bud.

Indenrigsministeriet finder imidlertid ikke grundlag for anlæggelse af erstatningssag mod medlemmer af Næstved Byråd.  

 

Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Indenrigsministeriets opfattelse.

 

Sagens baggrund:

 

Det fremgår af sagen, at Poul Vind som formand for en nyoprettet projektgruppe, senere foreningen Seniorparken, i juli 1998 rettede henvendelse til Næstved Kommune med henblik på at erhverve et nærmere bestemt ubebygget areal i kommunen. Projektgruppen var nedsat med henblik på at søge et projekt vedrørende etablering af en række ældreboliger, "Seniorparken", gennemført. Det blev fra projektgruppens side fremhævet, at forberedelsen og gennemførelsen af projektet ville blive gennemført med inddragelse af en række aktører, herunder byggevareproducenter, finansieringsinstitutter og forsknings- og udviklingsinstitutioner.

 

Udover at være formand for projektgruppen, senere foreningen Seniorparken, var Poul Vind medlem af Næstved Byråd og kommunens ejendomsudvalg.

 

Det fremgår endvidere, at henvendelsen fra Poul Vind blev behandlet i Næstved Kommunes ejendomsudvalg den 14. september 1998. Poul Vind deltog ikke i udvalgets behandling af sagen. På mødet blev det besluttet at udbyde det omhandlede areal offentligt i overensstemmelse med § 68 i den kommunale styrelseslov. Det blev endvidere besluttet at tilkendegive, at kommunen ved valg af køber ville tillægge det vægt, at kommunens boligtagere var repræsenterede som tilbudsgivere.

Ved brev af 8. oktober 1998 oplyste formanden for Næstved Kommunes ejendomsudvalg over for en lokal beboerforenings formand - på baggrund af en henvendelse fra denne - at udvalget ved vurderingen af, hvem der kunne opnå det omhandlede område, ville lægge vægt på, at området ville blive anvendt til etablering af seniorboliger.  

 

Af udbudsmaterialet, der blev udarbejdet med henblik på salg af det omhandlede areal, fremgik bl.a., at arealet skulle anvendes til etagebyggeri. Af den udarbejdede udbudsannonce fremgik følgende om udvælgelseskriterierne:

 

"Nærværende tilbud sker under forbehold af byrådets godkendelse, hvorfor kommunen forbeholder sig at vælge frit mellem de indkomne tilbud eller at forkaste dem alle. Ud over budstørrelsen vil der blive lagt vægt på, at kommende boligtagere er repræsenterede som tilbudsgiver."

 

Kommunen modtog herefter fire købstilbud.

 

Dansk Seniorbyg A/S bød i brev af 16. december 1998 på vegne af foreningen Seniorparken, Næstved, 1.802.000 kr. for arealet. Det blev samtidig oplyst, at foreningen havde 98 medlemmer (husstande), der i længere tid havde arbejdet med etablering af et seniorbofællesskab i Næstved. Foreningen ønskede at erhverve arealet til opførelse af ejer- og andelsboliger, specielt for ældre. Foreningen forventede i bebyggelsen at skabe rammer for selvskabte muligheder for nabokontakt, oplevelses- og aktivitetsfællesskab.  

 

O.C. Huset A/S bød i brev af 21. december 1998 900.000 kr. for arealet. Det blev samtidig tilkendegivet, at arealet ville blive anvendt til opførelse af seniorboliger, og at firmaet i deres arkiv havde registreret flere potentielle købere.

 

Nybolig, Jørgen Knapmann I/S, bød i brev af 21. december 1998 på vegne af Dahls Byg A/S 2.400.000 kr. for arealet. Det blev samtidig oplyst, at firmaet på grund af den korte udbudsfase endnu ikke havde kunnet indgå reelle aftaler med kommende boligtagere.

 

Danton A/S bød i brev af 22. december 1998 1.702.000 kr. for arealet. Det blev samtidig tilkendegivet, at firmaet ønskede at opføre 25-26 boliger, der var egnede til ældre og handicappede. Byggeriet forventedes gennemført som andelslignende ejerlejligheder. Alternativt foreslog firmaet, at kommunen medvirkede til tilvejebringelse af en andelsboligkvote med henblik på etablering af en "selvgroet andelsboligforening", hvori firmaet indgik som totalentreprenør. Det blev endvidere oplyst, at firmaet havde annonceret i lokalpressen, og at firmaet havde registreret over 40 potentielle købere.

 

Ejendomsudvalget vedtog den 11. januar 1999 at indhente fornyet bud fra de tre højestbydende tilbudsgivere inden sagens fremsendelse til byrådet. Poul Vind deltog ikke i sagens behandling.  

 

I breve af 12. januar 1999 blev de tre højestbydende anmodet om at vurdere, om der var grundlag for et forhøjet købstilbud, samt anmodet om at fremkomme med en række nærmere angivne supplerende oplysninger. I brevet til Nybolig, Jørgen Knapmann I/S, der var fremkommet med det højeste bud, blev der bl.a. anmodet om oplysninger om, hvorvidt det var muligt at oplyse, hvilken kreds af boligtagere der påregnedes i bebyggelsen, samt om hvilke tiltag der var taget eller ville blive taget, såfremt der påtænktes en vis grad af fællesskab.  

 

Efterfølgende fremkom de tre tilbudsgivere med forhøjede bud. Dansk Seniorbyg A/S var på foreningen Seniorparkens vegne med sit forhøjede bud på 2.401.000 kr. fortsat næsthøjest bydende, mens Nybolig, Jørgen Knapmann I/S, bød 2.500.000 kr. kontant. Nybolig, Jørgen Knapmann I/S, oplyste samtidig, at såvel området som bebyggelsens størrelse og den skitserede udformning ansås for at henvende sig til seniorer - i alt fald familier uden hjemmeboende børn. Det oplystes endvidere, at der efter underskrivelse af slutseddel ville blive indrykket salgsannoncer i dagspressen, at interesserede boligtagere ville blive informeret om det fremlagte projekt, og at tilretning af projektet sammen med kommende boligtagere ville blive gennemført, så en vis grad af fællesskab blev opnået.  

 

Sagen blev på ny behandlet i ejendomsudvalget, hvor et flertal af medlemmerne den 25. januar 1999 anbefalede salg af ejendommen til Dansk Seniorbyg A/S på vegne af foreningen Seniorparken. Poul Vind deltog fortsat ikke i sagens behandling.

 

Via økonomiudvalget blev sagen herefter oversendt til behandling i byrådet.

 

Til brug for byrådets behandling af sagen blev der af teknisk forvaltning udarbejdet notat af 4. februar 1999. Af notatet fremgår bl.a. følgende:

 

"Regelgrundlaget er styrelseslovens § 68 med tilhørende bekendtgørelse og vejledning.

 

(...)

 

Det var ved udbuddet tilkendegivet, at ikke alene prisen, men også at kommende boligtagere var repræsenteret som tilbudsgiver, ville blive tillagt vægt ved vurderingen af tilbuddene.

 

Dette er i overensstemmelse med bekendtgørelsens § 6, stk. 2, da det må anses for en legitim kommunal interesse, at et af de få bynære arealer fortrinsvis anvendes i den boligpolitiske sammenhæng, at beboere, der har fundet sammen om bofællesskabstanken, kan etablere boliger nær byens mange servicetilbud. Det er en klar styrke for dette synspunkt, at det har været anført i annoncen.

 

(...)

 

Når byrådets afgørelse af, hvem der skal købe ejendommen, foreligger, bør der søges sikkerhed for, at projektet gennemføres i overensstemmelse med de "boligtagertilkendegivelser", der er afgivet.

 

Det er således min opfattelse, at sagens behandling er udført inden for lovgivningens rammer, herunder under skyldig hensyntagen til ligebehandlingsprincippet."

 

På et møde den 9. februar 1999 vedtog byrådet at sælge ejendommen til Dansk Seniorbyg A/S på vegne af foreningen Seniorparken. Poul Vind deltog ikke i sagens behandling.

 

Næstved Byråd underrettede i brev af 10. februar 1999 på foreningen Seniorparkens vegne Dansk Seniorbyg A/S om det besluttede. De tre andre tilbudsgivere blev samtidig orienteret om, at byrådet havde besluttet at handle til anden side.

 

I brev af 1. marts 1999 klagede Kasper Kyndsberg og Lars Kronborg Jensen til Tilsynsrådet for Storstrøms Amt over byrådets behandling af sagen, idet de ønskede tilsynsrådets vurdering af lovligheden af den trufne afgørelse.

 

I brevet anmodede de pågældende om besvarelse af, hvorvidt det offentlige udbud havde været gennemført på en sådan måde, at kun foreningen Seniorparken reelt havde haft mulighed for at afgive et konditionsmæssigt tilbud. De pågældende anmodede endvidere om besvarelse af, hvorvidt Næstved Kommune havde været forpligtet til at antage det højeste bud, når begge højestbydende ønskede at opføre seniorboliger.  

 

Foranlediget af brev af 16. marts 1999 fra Tilsynsrådet for Storstrøms Amt anførte Næstved Byråd på byrådets flertals vegne i brev af 17. maj 1999 bl.a. følgende vedrørende klagen:

 

"Der har i Næstved, som i en række andre kommuner, gennem en periode været ønsker om at etablere boliger til "den 3. alder". Da økonomien sætter grænser for antallet af ældreboliger eller almene boliger for ældre, og da der findes borgere, der har økonomi til selv at afholde omkostningerne ved ældreegnede bebyggelser, der bygger på en vis grad af fællesskab ("oldekoller"), og da sådanne fællesskaber antages at udskyde det tidspunkt, hvor bistand i hjemmet indebærer udgifter for kommunen, fandt byrådet det hensigtsmæssigt at udbyde den omhandlede grund med en sådan bebyggelse for øje, idet grunden er beliggende ganske bynært og tæt ved bl.a. indkøbsmuligheder og sognegård.

 

Ved ejendomsudvalgets behandling af sagen den 11.1.1999 forelå 4 tilbud, og da der i annoncen var tilkendegivet, at der ville blive lagt vægt på såvel pris, som at fremtidige boligtagere ønskedes repræsenteret ved tilbudsgivning, fandtes 3 af tilbuddene interessante. Udvalget vedtog at tilskrive disse 3 for supplerende oplysninger/bud.

 

På baggrund af dette supplement vedtog udvalget med 3 stemmer for og 1, der ønskede at stå frit ved byrådets behandling, (sidste medlem har på intet tidspunkt deltaget i sagens behandling pga. inhabilitet), at anbefale, at   grunden blev afhændet til næsthøjestbydende for 2.401.00 kr. mod 2,5 mio. fra højestbydende, idet flertallet fandt, at den etablerede forening bedst levede op til kravet om, at kommende beboere skulle være repræsenteret ved budgivningen.

 

Til brug for byrådets behandling af sagen den 9.2.1999 blev udarbejdet et notat om sagsforløbet, og byrådet vedtog med 13 stemmer for og 6 imod (1 fraværende og 1 deltog ikke i sagens behandling) at tiltræde ejendomsudvalgets indstilling.

 

Det er Næstved Byråds opfattelse, at sagen har været behandlet under iagttagelse af styrelseslovens § 68 med tilhørende forskrifter, og at de der angivne hensyn fuldt ud er varetaget."

 

I brev af 15. juli 1999 klagede Niels Jakobsen og Ole Andersson til Tilsynsrådet for Storstrøms Amt over byrådets behandling af sagen. De pågældende ønskede tilsynsrådets vurdering af en række forhold i forbindelse med det planlagte byggeri.

 

I brevet anførte klagerne bl.a., at udbudsmaterialet var udformet, så det kunne passe til netop det byggeri, foreningen Seniorparken ønskede at opføre. Klagerne så dette som et udtryk for, at Næstved Byråd fra sagens start ønskede at sælge det omhandlede areal til foreningen Seniorparken. Efter klagernes opfattelse understøttedes dette af, at byrådet besluttede at sælge arealet til foreningen Seniorparken, uagtet at en anden tilbudsgiver, der også opfyldte betingelserne i udbudsmaterialet, havde afgivet et højere tilbud.  

 

I brev af 26. juli 1999 anmodede Tilsynsrådet for Storstrøms Amt Næstved Byråd om en udtalelse i anledning af klagen af 15. juli 1999.

 

I brev af 21. september 1999 henledte Næstved Byråd Tilsynsrådet for Storstrøms Amts opmærksomhed på den verserende sag, indbragt af Lars Kronborg Jensen og Kasper Kyndsberg, herunder den af kommunen afgivne redegørelse af 17. maj 1999. Næstved Byråd anførte endvidere bl.a. følgende:

 

"Det er korrekt - som tidligere oplyst - at kommunen ønskede et byggeri på grunden i tråd med "Seniorparkens" ideer. Dette afspejles naturligvis i udbudsmaterialet.

 

(...)

 

Sammenfattende finder kommunen ikke anledning til at tage initiativer på baggrund af klagen af 15.7.1999."

 

I brev af 20. august 1999 til By- og Boligministeriet anmodede Tilsynsrådet for Storstrøms Amt om en vejledende udtalelse om, hvorvidt der i bestemmelser under ministeriets område er hjemmel til, at kommunen kan fremme opførelsen af kollektivlignende bebyggelser for ældre, herunder tage hensyn til, at kommende boligtagere deltager aktivt i udbuds- og projekteringsfasen.

 

By- og Boligministeriet oplyste i brev af 10. september 1999 bl.a. følgende:

 

"...lov om almene boliger samt støttede private andelsboliger m.v. alene i § 105 indeholder en bestemmelse om, at kommunalbestyrelsen drager omsorg for, at der i nødvendigt omfang tilvejebringes almene ældreboliger, der kan udlejes til ældre og personer med handicap, som har særligt behov for sådanne boliger. Ældreboligerne kan tillige tilvejebringes som kommunalt finansierede boliger.

 

By- og Boligministeriets lovgivning indeholder ingen bestemmelser om kommende boligtageres deltagelse i udbuds- og projekteringsfasen."

 

I brev af 10. november 1999 til Miljø- og Energiministeriet anmodede Tilsynsrådet for Storstrøms Amt om en vejledende udtalelse om, hvorvidt Næstved Kommunes ønske om placering af selvhjulpne ældrekollektiver i kommunen efter lov om planlægning kunne anses som en saglig, kommunal interesse, som kommunen som planmyndighed kunne varetage, f.eks. i forbindelse med udformning af kommuneplan eller lokalplan.

 

Miljø- og Energiministeriet, Landsplanafdelingen, oplyste i brev af 10. december 1999 bl.a. følgende:

 

"Planlovens § 15, stk. 2, indeholder en opregning af de forhold, der kan optages bestemmelser om i en lokalplan, jf. lovbekendtgørelse nr. 551 af 28. juni 1999.

 

Af § 15, stk. 2, nr. 2, fremgår, at der i en lokalplan kan optages bestemmelser om områdets anvendelse, herunder om at nærmere angivne arealer forbeholdes til offentlige formål.

 

Bestemmelsen giver hjemmel til at fastsætte bestemmelser om et områdes anvendelse til f.eks. forskellige typer af boligformål, så som åben lav boligbebyggelse, tæt lav boligbebyggelse og etageboligbebyggelse.

 

En plan kan også forbeholde en bebyggelse til bestemte kategorier af personer, såsom unge under uddannelse og ældre, men det forudsætter, at der er en saglig offentlig/kommunal begrundelse for det.

 

Det er således antaget i praksis, at en lokalplan kan udlægge en ejendom til f.eks. ældreboliger, fordi tilvejebringelsen af ældreboliger efter anden lovgivning er en kommunal opgave.

 

Udlægges en ejendom til ældreboliger, vil det - uanset om det anføres i lokalplanen - blive betragtet som et offentligt formål, således at en privat ejer efter bestemmelsen i planlovens § 48 kan forlange ejendommen overtaget af kommunen.

 

En lokalplan kan derimod ikke udlægge en ejendom til brug for bestemte juridiske eller fysiske personer eller i øvrigt regulere ejerforhold. Dog kan en lokalplan udlægge en ejendom til et bestemt offentligt formål, der forudsætter en bestemt ejer (eller bruger), som f.eks. anvendelse til rådhus.

 

Planlovens bestemmelser giver efter Landsplanafdelingens opfattelse ikke en selvstændig afgrænsning af, hvilke boligsociale hensyn, der kan varetages i kommune- og lokalplanlægningen. En afgrænsning må ske på grundlag af anden lovgivning.

 

Kommunens ønske om at støtte tilvejebringelsen af et "oldekolle" forekommer velbegrundet også i planlægningsmæssig sammenhæng. Det er imidlertid Landsplanafdelingens vurdering, at det ikke er en boligform, som direkte kan reguleres i kommune- og lokalplaner. Afdelingen har herved forudsat, at etablering af denne form for boliger ikke kan anses for en kommunal opgave efter anden lovgivning.

 

(...)

 

Landsplanafdelingen skal afslutningsvis bemærke, at ovennævnte begrænsninger i muligheden for at lokalplanlægge for "oldekoller" ikke er en hindring for, at det kan være en kommunal opgave at begrænse udgifterne til bistand i hjemmet gennem fremme af etablering af "oldekoller" på andet grundlag."

 

Ifølge et telefonnotat oplyste en medarbejder i Socialministeriet over for Tilsynsrådet for Storstrøms Amt den 14. december 1999, at der ikke i ministeriets lovgivning var belæg for at anse det for en saglig, kommunal interesse at støtte private ældrekollektiver, heller ikke med henblik på eventuelle fremtidige besparelser.

 

Under tilsynsrådets behandling af sagen den 25. februar 2000 besluttede et flertal af rådets medlemmer at tilslutte sig et udkast til afgørelse, hvorefter byrådets beslutning om at sælge til næsthøjestbydende måtte anses for at være i strid med bestemmelserne i § 6, stk. 2, i udbudsbekendtgørelsen. Tilsynsrådet anså det imidlertid for tvivlsomt, om betingelserne for at pålægge medlemmer af Næstved Byråd erstatningsansvar var opfyldt. Tilsynsrådet besluttede på denne baggrund ikke at foretage yderligere i sagen.  

 

Et medlem af tilsynsrådet kunne imidlertid ikke tilslutte sig udkastet og ønskede sagen indbragt til afgørelse af Indenrigsministeriet, jf. styrelseslovens § 50, stk. 2.

 

På denne baggrund indbragte Tilsynsrådet for Storstrøms Amt ved brev af 14. marts 2000 sagen til afgørelse af Indenrigsministeriet.

 

Ved brev af 22. februar 2001 videresendte Tilsynsrådet for Storstrøms Amt brev af 28. januar 2001 fra Kasper Kyndsberg og Lars Kronborg Jensen, hvori de pågældende spurgte til sagens behandling.

 

I brev af 7. august 2001 oplyste By- og Boligministeriet over for Indenrigsministeriet, at By- og Boligministeriets lovgivning som udgangspunkt indeholder en udtømmende regulering af kommunernes muligheder for at yde støtte til en almen boligorganisation, jf. bl.a. pkt. 23.4.6. i vejledning nr. 4130 af 27. december 1996 om drift af almene boliger m.v. Denne lov regulerer imidlertid ikke en kommunes adgang til at yde støtte til andre boligformer end almennyttigt boligbyggeri. By- og Boligministeriet er herefter af den opfattelse, at ministeriets lovgivning ikke regulerer, om en kommune i forbindelse med salg af en kommunal grund kan lægge vægt på, om de enkelte tilbudsgivere vil bebo de ejendomme, der skal opføres på grunden, om beboerne vil etablere sig et bofællesskab eller lignende, og om beboerne er seniorer.

 

Ved brev af 14. august 2001 videresendte Tilsynsrådet for Storstrøms Amt brev af 30. juli 2001 fra Kasper Kyndsberg og Lars Kronborg Jensen, hvori de pågældende på ny bragte sagen i erindring og anmodede om oplysning om, hvornår de kunne forvente svar.

 

Indenrigsministeriets udtalelse:

 

1. Grundlaget for Indenrigsministeriets behandling af sagen er § 50, stk. 2, 3. pkt., i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001). Bestemmelsen har følgende ordlyd:

 

"Ethvert medlem af tilsynsrådet kan standse udførelsen af en afgørelse, der er truffet af rådet, ved på mødet til beslutningsprotokollen at erklære, at sagen ønskes indbragt til afgørelse af indenrigsministeren."

 

Af bemærkningerne til lovforslaget til lov nr. 220 af 5. april 1989, hvorved bestemmelsen fik sin nuværende affattelse, fremgår bl.a. følgende (Folketingstidende 1988-89, tillæg A, sp. 4329):

 

"Efter gældende lovs § 50, stk. 2, 3. pkt., kan ethvert medlem af tilsynsrådet henskyde en sag til indenrigsministerens afgørelse, uanset om tilsynsrådet har truffet beslutning i sagen. Da bestemmelsens indhold i praksis har givet anledning til fortolkningstvivl, foreslås det, at bestemmelsen i stedet formuleres som en "standsningsret" svarende til den ret, der efter den gældende bestemmelse i § 23 tilkommer ethvert udvalgsmedlem til at indbringe udvalgets beslutninger for kommunalbestyrelsen. Herved får tilsynsrådsmedlemmerne en ret til at standse udførelsen af en afgørelse, der er truffet, ved at forlange sagen indbragt til afgørelse af indenrigsministeren. Bestemmelsen omfatter kun tilfælde, hvor tilsynsrådet har truffet en egentlig afgørelse, der er bindende for kommunen, dvs. afgørelse om anvendelse af sanktioner, afgørelse om godkendelse af kommunale fællesskaber m.v."

 

Det er efter denne bestemmelse en betingelse for indbringelse af en sag til afgørelse af indenrigsministeren, at tilsynsrådet først selv har truffet afgørelse. Bestemmelsen omfatter alene de tilfælde, hvor rådet har truffet en afgørelse, der er bindende for kommunen. Den i bestemmelsen hjemlede standsningsret omfatter således de tilfælde, hvor tilsynsrådet har truffet beslutning om anvendelse af sanktioner, jf. § 61 i den kommunale styrelseslov, eller beslutning i forbindelse med udøvelse af godkendelsesbeføjelser, jf. eksempelvis § 60 i den kommunale styrelseslov om tilsynsmyndighedernes godkendelse af aftaler m.v. vedrørende samarbejde mellem kommuner. Derimod kan bestemmelsen ikke anvendes i forbindelse med afgivelse af vejledende udtalelser, uanset om disse må anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand.

 

Der henvises til den kommenterede kommunale styrelseslov, 2000, side 192.

 

Det er Indenrigsministeriets opfattelse, at den i bestemmelsen hjemlede standsningsret tillige omfatter en situation som den foreliggende, hvor tilsynsrådet har truffet beslutning om ikke at anlægge erstatningssag mod medlemmer af en kommunalbestyrelse efter § 61, stk. 3, i den kommunale styrelseslov.

 

Indenrigsministeriet har herved lagt vægt på, at det efter Indenrigsministeriets opfattelse følger af de almindelige forvaltningsretlige regler om tilbagekaldelse, at tilsynsrådets afgørelse om ikke at anlægge erstatningssag mod medlemmer af en kommunalbestyrelse ikke vil kunne omgøres af tilsynsrådet, medmindre særlige forhold gør sig gældende.

 

2. Det tilsyn, som de kommunale tilsynsmyndigheder - Indenrigsministeriet og de for hvert amt nedsatte tilsynsråd - udøver over for kommunerne, er et retligt tilsyn. Tilsynet omfatter kun spørgsmålet om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 47 og § 61 i lov om kommunernes styrelse.

 

De kommunale tilsynsmyndigheder kan ikke tage stilling til, om kommunernes sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

 

Indenrigsministeriet har i forbindelse med vurderingen af spørgsmålet om anlæggelse af en eventuel erstatningssag mod medlemmer af Næstved Byråd efter den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 3, fundet anledning til at vurdere, om Næstved Byråd har tilsidesat lovgivningen i forbindelse med udformningen af udbudsmaterialet og det derpå følgende salg af det omhandlede areal til næsthøjestbydende tilbudsgiver.

 

Det tilføjes, at Tilsynsrådet for Storstrøms Amts afgørelse af 25. februar 2000 herudover behandler en række problemstillinger, der ikke har sammenhæng med spørgsmålet om anlæggelse af erstatningssag. Indenrigsministeriet har ikke fundet grundlag for at antage, at tilsynsrådet ved afgørelsen af 25. februar 2000 for så vidt angår disse spørgsmål har tilsidesat lovgivningen, eller at afgørelsen er udtryk for en urigtig retsopfattelse eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag.

 

3. En kommunal ejendom skal som udgangspunkt sælges til markedsprisen, det vil sige til den højeste pris, der kan opnås i handel og vandel. En kommunes salg til en pris, der er lavere end den højst opnåelige, vil kun være lovlig i de tilfælde, hvor dette er begrundet i hensynet til en saglig, kommunal interesse, jf. § 6, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 472 af 20. juni 1991 om offentligt udbud ved salg af kommunens faste ejendomme (udbudsbekendtgørelsen). Der henvises endvidere i det hele til Karsten Loiborg i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 1994, side 477, Jens Garde og Jørgen Mathiassen, Kommunalret, 1991, side 56, Claus Haagen Jensen, Kommunalret, 1972, side 54, og den kommenterede kommunale styrelseslov, 2000, side 273 f., men sml. Mogens Heide-Jørgensen, Den kommunale interesse, 1993, a.st., side 74 ff.

 

Næstved Kommune har som begrundelse for at sælge det omhandlede areal til næsthøjestbydende tilbudsgiver anført, at denne tilbudsgiver bedst levede op til kommunalbestyrelsens ønske om, at kommende beboere skulle være repræsenteret ved tilbudsgivningen. Dette kriterium fremgår ligeledes af Næstved Kommunes udbudsannonce. Indenrigsministeriet har derfor fundet anledning til at vurdere, om dette ønske lovligt har kunnet begrunde udformningen af udbudsmaterialet og salget til næsthøjestbydende.

 

Det fremgår endvidere af sagsakterne, herunder Næstved Kommunes tekniske forvaltnings notat af 4. februar 1999, at det nævnte kriterium må ses i sammenhæng med kommunalbestyrelsens ønske om, at "et af de få bynære arealer fortrinsvis anvendes i den boligpolitiske sammenhæng, at beboere, der har fundet sammen om bofællesskabstanken, kan etablere boliger nær byens mange servicetilbud". Indenrigsministeriet har derfor også fundet anledning til at vurdere, om dette ønske lovligt har kunnet begrunde udformningen af udbudsmaterialet og salget til næsthøjestbydende. Endelig giver sagen Indenrigsministeriet anledning til at udtale sig om en kommunes adgang til ved ejendomssalg at lægge vægt på, om arealet anvendes til seniorboliger.

 

Spørgsmålet om, hvorvidt en kommune i forbindelse med salg af en kommunal grund lovligt kan lægge vægt på, om de enkelte tilbudsgivere vil bebo de ejendomme, der skal opføres på grunden, er ikke reguleret i den skrevne lovgivning. Det samme gælder spørgsmålet om, hvorvidt en kommune kan lægge vægt på, om beboerne vil etablere sig i et bofællesskab eller lignende, og om beboerne er seniorer. Det bemærkes herved, at planlovgivningen ikke udtømmende regulerer spørgsmålet om, hvilke begrænsninger der kan fastsættes i en kommune- eller lokalplan. Det bemærkes også, at grundsalget i den pågældende sag ikke var omfattet af lov om almene boliger (lovbekendtgørelse nr. 102 af 17. februar 1999 med senere ændringer). Dette følger bl.a. af, at grunden ikke blev solgt til anvendelse netop med henblik på opførelse af almene boliger, ligesom bl.a. det valgte tilbud angav, at man ville opføre både andels- og ejerboliger og dermed også en boligejerskabsform, der ikke omfattes af den nævnte lov.

 

En kommunes adgang til som udvælgelseskriterier mellem forskellige tilbudsgivere at lægge vægt på de nævnte hensyn må derfor afgøres efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse - kommunalfuldmagtsreglerne - samt efter offentligretlige retsgrundsætninger om saglighed i forvaltningen.

 

Planlægningsmæssige interesser er i kraft af kommunernes rolle som planmyndighed efter planloven saglige, kommunale interesser. En kommune kan derfor - inden for de rammer, som det konkrete plangrundlag sætter - træffe beslutning om, at en ejendom, som kommunen sælger, skal anvendes til en bestemt type formål, f.eks. erhvervsformål eller boligformål, ligesom en kommune i den forbindelse kan fastsætte vilkår eller anvende udvælgelseskriterier, der skal sikre en vis boligstandard.

 

Det kan derimod ikke efter den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om saglighed i forvaltningen anses for sagligt, at en kommune i forbindelse med et ejendomssalg fastsætter vilkår eller anvender udvælgelseskriterier med henblik på at udelukke eller favorisere bestemte tilbudsgivere. Det bemærkes herved, at heller ikke planloven giver hjemmel til, at der i en kommune- eller lokalplan kan fastsættes begrænsninger i en ejendoms ejer- eller brugerkreds, jf. Anne Birte Boeck, Planlægningsloven med kommentarer, side 127 og 146.

 

Det antages i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis, at kommuner efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse som udgangspunkt er afskåret fra at påtage sig opgaver i relation til boligforsyningen, medmindre der er lovhjemmel hertil. Der henvises til Karsten Loiborg, a.st., side 468.

 

Kommunerne kan dog med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne tilvejebringe boliger, herunder yde støtte til tilvejebringelse af boliger, til visse persongrupper, der må antages at have specielle boligbehov, og som på grund af særlige forhold må anses for at have meget svært ved selv at tilvejebringe egnede boliger. Dette forudsætter dog, at kommunerne i anden sammenhæng har særlige forpligtelser over for disse persongrupper, det vil sige forpligtelser, som kommunerne ikke har over for kommunens øvrige borgere. Der henvises til den gengivelse af retsstillingen, som findes i det lovforslag, der dannede grundlaget for loven om kommuners adgang til at erhverve boliger for at fremme udlændinges integration, jf. Folketingstidende 1992-93, tillæg A, sp. 10476 (bestemmelsen er nu optaget i integrationslovens § 13).

 

En kommunalbestyrelse må således på grund af den centrale placering, som kommunerne har i indsatsen over for bl.a. ældre, syge og svagelige, have en vis frihed til at realisere en ældrepolitik, der tilgodeser ønsket om, at de ældre kan forblive længst muligt i eget hjem eller i boliger med mindre institutionspræg end de traditionelle plejehjem. Det er imidlertid en forudsætning herfor, at der ikke ved kommunens medvirken reelt ydes uhjemlede lejetilskud til de pågældende beboere. Det er tillige en forudsætning, at boligerne tilsigtes forbeholdt de ældre på grundlag af en behovsvurdering. I de kommunale tilsynsmyndigheders praksis er det på den baggrund lagt til grund, at en kommunalbestyrelse ikke har en generel adgang til at påtage sig opgaver i relation til boligforsyningen af ældreboliger, men at der må foretage en konkret bedømmelse af de enkelte ældres særlige behov.

 

Det anførte hænger sammen med, at en kommune ikke uden lovhjemmel kan tildele ydelser til enkeltpersoner, som er afgrænset efter økonomiske eller andre sociale kriterier, jf. bl.a. Jens Garde og Jørgen Mathiassen, a.st., side 16 og 21, Erik Harder, Dansk kommunalforvaltning II, 1987, side 118 ff. (og med særlig henblik på udlejning af boliger side 148), Claus Haagen Jensen, a.st., 1972, side 53, og kritisk Mogens Heide-Jørgensen, a.st., side 88 og 290 f. Den behovsvurdering, der skal foretages i relation til de nævnte ældre m.v., kan således ikke uden særlig hjemmel relatere sig til den enkelte ældres økonomiske situation.

 

Det er i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis antaget, at hvor salg til en lavere pris end til den højst opnåelige er begrundet i hensynet til varetagelsen af en saglig kommunal interesse, er kommunen forpligtet til ved salget at sikre, at den kommunale interesse varetages, f.eks. ved aftale om rådighedsindskrænkninger over den overdragede ejendom eller ved aftale om, at køberen forpligter sig til opførelse af et bestemt byggeri eller til en bestemt anvendelse. I modsat fald løber kommunen en risiko for, at de hensyn, der har begrundet en lavere pris, ikke tilgodeses. Samtidig vil køberen opnå en til prisreduktionen svarende formuefordel, der eventuelt kan realiseres ved videresalg. Det er i den forbindelse lagt til grund, at det forhold, at tilbudsgiverne fremlægger planer for udnyttelsen af den udbudte ejendom, ikke udgør en tilstrækkelig tilsikring af den kommunale interesse, der ønskes tilgodeset ved salget. Dette vil kun være tilfældet, hvor køberen retligt forpligtes til at gennemføre disse planer.

 

I den foreliggende sag fremgår det som anført ovenfor af udbudsmaterialet, at Næstved Kommune som udvælgelseskriterium ville lægge vægt på, om kommende boligtagere blev repræsenteret som tilbudsgivere, ligesom kriteriet efterfølgende blev anført som begrundelse for, at byrådet ikke valgte at sælge til højestbydende.

 

Kriteriet vedrørende boligtagernes repræsentation ved tilbudsgivningen indebar, at købere, som ikke selv ønskede at bebo de ejendomme, der tænktes opført, ville blive stillet ringere. Dermed opstod der en forskelsbehandling mellem forskellige mulige tilbudsgivere, som var uafhængig af arealets fremtidige anvendelse. Kriteriet kan derfor ikke i sig selv antages at varetage et sagligt hensyn.

 

Spørgsmålet er herefter, om kriteriet kan anses for et lovligt middel til at fremme et sagligt, kommunalt formål. Indenrigsministeriet har herved fundet anledning til at vurdere, om kriteriet kan begrundes ud fra de af Næstved Byråd anførte ønsker om at fremme henholdsvis bofællesskaber og seniorboliger.

 

Efter Indenrigsministeriets opfattelse giver det anledning til tvivl, om det - uden for de tilfælde, der reguleres af lovgivningen, herunder lov om almennyttige boliger - er et sagligt, kommunalt hensyn helt generelt at fremme bofællesskaber frem for andre boligformer.

 

Indenrigsministeriet har imidlertid ikke i den foreliggende sag fundet anledning til at tage stilling hertil. Det skyldes, at der efter ministeriets opfattelse ikke eksisterer nogen naturlig sammenhæng mellem på den ene side et eventuelt ønske om at fremme bofællesskaber og på den anden side et kriterium, hvorefter boligtagere i videst muligt omfang skal deltage i selve udformningen af købstilbuddet og forhandlinger herom med kommunen, og at et sådant kriterium derfor under alle omstændigheder ikke ville være egnet til at fremme det angivne formål. At kommende boligtagere er repræsenteret i tilbudsgivningen på et kommunalt udbud, kan ikke i sig selv antages at skabe nogen formodning - endsige sikkerhed - for, at de enkelte boligtagere i højere grad end ellers vil indgå i et indbyrdes socialt fællesskab m.v. Afgørende herfor må i givet fald i stedet være de fysiske og juridiske rammer, der etableres for det pågældende boligområde, og om køberen forpligtes til at inddrage de kommende boligtagere i udformningen af boligerne og eventuelle fællesarealer.

 

Det bemærkes også, at Næstved Byråd ikke i forbindelse med salget af den omhandlede grund retligt forpligtede køberen til at opføre boliger med bofællesskabskarakter. Byrådet har dermed ikke foretaget den tilsikring af den kommunale interesse, der søgtes tilgodeset ved salget.

 

Indenrigsministeriet finder på den baggrund ikke, at Næstved Byråds ønske om at fremme bofællesskaber lovligt har kunnet begrunde udformningen af udbudsmaterialet og salget til næsthøjestbydende.

 

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt kriteriet vedrørende boligtagernes repræsentation ved tilbudsgivningen kan begrundes i byrådets ønske om at fremme antallet af seniorboliger, bemærkes følgende:

 

Som nævnt ovenfor kan en kommune med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne under visse betingelser tilvejebringe boliger til ældre, som må antages at have specielle boligbehov, og som på grund af særlige forhold må anses for at have meget svært ved selv at tilvejebringe egnede boliger.

 

I den foreliggende sag fremgår det imidlertid af sagens akter, at Næstved Kommunes annoncering af udbuddet af det omhandlede areal ikke indeholdt oplysninger om, at grunden skulle bebygges med boliger til ældre, ligesom det ikke fremgik, at de pågældende boliger skulle fordeles mellem interesserede ældre på grundlag af en vurdering af disses behov. Hverken udbudsmaterialet eller den indgåede aftale indeholdt efter det for ministeriet foreliggende nogen sikring i form af rådighedsindskrænkning eller lignende over den overdragne ejendom, der forpligtede køberen af grunden til at tildele ejendommen til ældre efter den nævnte behovsvurdering.

 

På den baggrund finder Indenrigsministeriet, at udbudsmaterialet og de konkrete kontraktsvilkår ikke var udformet på en sådan måde, at hensynet til at skabe boliger for ældre med særlige behov i den konkrete situation lovligt kunne indgå som udvælgelseskriterium mellem forskellige tilbudsgivere.

 

Det tilføjes, at der efter Indenrigsministeriets opfattelse heller ikke eksisterer nogen naturlig sammenhæng mellem dette hensyn og det angivne kriterium vedrørende boligtagernes repræsentation ved tilbudsgivningen.

 

Sammenfattende er det Indenrigsministeriets opfattelse, at det ikke var sagligt, at Næstved Kommunes ejendomsudvalg optog det angivne udvælgelseskriterium om boligtagernes repræsentation ved tilbudsgivningen i udbudsmaterialet. Af samme grund finder ministeriet, at det angivne udvælgelseskriterium ikke lovligt har kunnet begrunde, at Næstved Byråd under henvisning hertil undlod at antage det højeste indkomne bud.  

 

4. § 61, stk. 3, i den kommunale styrelseslov har følgende ordlyd:

 

"Tilsynsmyndigheden kan anlægge erstatningssag mod et kommunalbestyrelsesmedlem, som er ansvarlig for, at kommunen er påført et tab."

 

Den kommunale styrelseslov angiver ikke, hvilke betingelser der gælder for, at et kommunalbestyrelsesmedlem kan pålægges erstatningsansvar. Det må afgøres i overensstemmelse med dansk rets almindelige erstatningsregler, om der er et ansvarsgrundlag. Dette betyder, at der skal foreligge en uforsvarlig adfærd (beslutning eller undladelse), som kan tilregnes det pågældende medlem som forsætlig eller uagtsom. Der skal herudover som forudselig følge af den forsætlige eller uagtsomme adfærd være opstået et tab for kommunen i form af en skade på en interesse, der er erstatningsretligt beskyttet.  

 

Der kan henvises til den kommenterede kommunale styrelseslov, 2000, side 228 f.

 

Indenrigsministeriet lægger til grund, at de medlemmer af Næstved Byråd, der var ansvarlige for beslutningen om salg af det omhandlede areal til foreningen Seniorparken, ved afgørelsen lagde vægt på, at foreningen var den tilbudsgiver, der bedst opfyldte forudsætningen om at repræsentere kommende boligtagere.

 

Det lægges endvidere til grund, at der ikke ses at være fremkommet udtalelser fra den kommunale forvaltning om mulige betænkeligheder ved det i udbudsmaterialet anførte udvælgelseskriterium og ved et salg til andre end næsthøjestbydende. Det tillægges i den forbindelse betydning, at det fremgår af teknisk forvaltnings notat af 4. februar 1999, at forudsætningen om kommende boligtageres repræsentation ved tilbudsgivningen var i overensstemmelse med udbudsbekendtgørelsens § 6, stk. 2.

 

Det er Indenrigsministeriets opfattelse, at det ikke kan anses for oplagt, at teknisk forvaltnings notat af 4. februar 1999 er forkert eller mangelfuldt. Det tillægges herved betydning, at vurderingen af lovligheden af det anførte kriterium angår et ikke helt utvivlsomt retsspørgsmål, der beror på en anvendelse af uskrevne retsgrundsætninger.  

 

På denne baggrund finder Indenrigsministeriet ikke, at der er fornødent grundlag for at statuere, at de byrådsmedlemmer, der stemte for salg af det omhandlede areal til foreningen Seniorparken frem for til højestbydende, herved udviste en uforsvarlig adfærd, som kan tilregnes de pågældende som forsætlig eller uagtsom.  

 

Indenrigsministeriet har ved kopi af dette brev orienteret Næstved Byråd om ministeriets opfattelse.

Indenrigsministeriet foretager herefter ikke videre i sagen.

 

Med venlig hilsen

 

Christian Schønau