Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume
En borger klagede over en kommunes beslutning om at nedlægge plejecenter A. Den pågældende anførte, at der ikke forinden var sket en høring af ældrerådet i kommunen, og at der dermed var sket en tilsidesættelse af § 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

I den foreliggende sag havde ældrerådet i kommunen fået forelagt en indstilling fra sundhedsforvaltningen, hvoraf de kriterier og faktorer, som forvaltningen lagde vægt på ved indstillingen om, hvilke plejehjem der i 2001-2003 skulle nedlægges, søges ombygget eller overgå til anden anvendelse, fremgik. I sundhedsforvaltningens indstilling indgik bl.a. et forslag om at afvikle 72 beskyttede boliger i plejecenter B i 2003. Kommunalbestyrelsen besluttede efterfølgende, uden fornyet høring af ældrerådet, at afvikle det samme antal beskyttede boliger i plejecenter A, der lå i samme område som plejecenter B. Afvikling af de 72 boliger i plejecenter A var dog permanent fra og med 1. kvartal i 2001. Forvaltningens indstilling om midlertidig lukning af 53 plejeboliger i plejecenter C i 2001 m.h.p. ombygning blev endvidere erstattet af kommunalbestyrelsens beslutning om fra og med 1. kvartal 2001 permanent at lukke det samme antal plejeboliger i plejecenter A, der lå i samme område som plejecenter C.

Udtalt generelt, at lov om retssikkerhed og administration på det sociale område giver kommunalbestyrelsen efter omstændighederne ganske vide rammer for vurderingen af, om et høringstema er undergået så væsentlige ændringer, at der er pligt til at foretage en supplerende høring af ældrerådet. Dette vil ofte være en skønsmæssigt præget vurdering.

Konkret udtalt, at de forskelle, der var mellem sundhedsforvaltningens indstilling vedrørende plejecenter B og de af udvalget behandlede forslag vedrørende plejecenter A, efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke gav grundlag for at fastslå, at der var tale om en så væsentlig ændring af høringstemaet, at kommunen havde pligt til at foretage en supplerende høring af ældrerådet.

Indenrigsministeriet fandt derfor ikke grundlag for at fastslå, at kommunen havde tilsidesat § 30 stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

Den fulde tekst

Udtalelse om lovligheden af en kommunes nedlæggelse af et plejecenter uden supplerende høring af ældrerådet i medfør af § 30, stk. 2 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område

 

 

I brev af 19. juni 2000 med bilag har De klaget til Indenrigsministeriet over, at kommunen den 14. juni 2000 vedtog at nedlægge plejecenter A i uden forinden at høre ældrerådet. De har anført, at kommunen derved har tilsidesat § 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

Indenrigsministeriet har nu afsluttet behandlingen af sagen.

Ministeriet finder ikke grundlag for at fastslå, at kommunen har tilsidesat § 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område ved ikke at foretage en supplerende høring af ældrerådet. Indenrigsministeriet har i dag meddelt kommunen ministeriets retsopfattelse. Ministeriet foretager herefter ikke videre i sagen.

Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Indenrigsministeriets opfattelse.

Sagens baggrund:

Det fremgår af sagens akter, at der på baggrund af de seneste års fald og kommende års forventede fald i antallet af ældre i kommunen i forbindelse med vedtagelsen af kommunes budget for 2000 blev indgået en aftale om at reducere antallet af plejehjemspladser og plejeboliger med 370 boliger i 2001, 250 boliger i 2002 samt 230 boliger i 2003.

Kommunen besluttede på den baggrund i forbindelse med vedtagelsen af kommunens budget for 2000, at sundhedsforvaltningen skulle udarbejde en handlings- og tidsplan for de kommende ti år. Endvidere blev sundhedsforvaltningen pålagt at udarbejde et forslag til sundheds- og omsorgsudvalget inden sommerferien 2000 om tilpasninger af plejehjems/boligkapaciteten til brug for kommunens beslutning om, hvilke konkrete plejehjem og plejeboliger der skulle nedlægges, søges ombygget eller overgå til anden anvendelse.

I sundhedsforvaltningens indstilling af 4. april 2000 til sundheds- og omsorgsudvalget er der bl.a. gjort rede for, hvilke faktorer og kriterier der danner grundlag for forvaltningens indstilling om, hvilke plejehjem og plejeboliger der skal nedlægges, søges ombygget eller overgå til anden anvendelse i 2001-2003. Blandt kriterierne og faktorerne er plejehjemmets fysiske forhold, arbejdsmiljøhensyn, anlægs- og driftsøkonomien og dækningsgraden af plejeboliger i området. Indstillingen indeholder endvidere konkrete forslag til plejehjems/boligtilpasning i de enkelte bydele. Under punkt 2.2.4 vedrørende området, hvor plejecentrene ligger, fremgår følgende:

"Området har over 1.000 plejehjemsboliger/beskyttede boliger fordelt på 13 institutioner. Området, hvor plejecentrene er beliggende, vil i de kommende år få en stigende overdækning af plejeboliger.

Området: 370 plejehjemsboliger, 390 beskyttede boliger og et mindre antal aflastningsboliger

Området er opdelt i syv selvstændige plejecentre, der hver rummer 53 plejehjemsboliger (blok B) og 36/72 beskyttede boliger (blok A) og er taget i brug i 1973/74.

Der er således tale om en stor koncentration af områdets plejeboliger/beskyttede boliger, hvilket gør en udtynding nærliggende.

Plejehjemsbygningerne (blokkene B) skønnes velegnede til ombygning til moderne 2-rums plejeboliger, medens bygningerne med beskyttede boliger (blokkene A) i henseende til moderne plejeboliger alene findes egnede til 1-rums boliger.

En systematisk ombygning til 1-rums plejeboliger forekommer ikke økonomisk anbefalelsesværdigt. Hertil kommer, at 1-rums boliger ikke har samme fleksible anvendelsesmuligheder som flerrumsboliger.

Områdets karakter af selvstændig boligområde kan med baggrund i det faldende antal ældre indbyde til mere overordnede overvejelser om anvendelse af området til forskellige beboerkategorier med et deraf følgende varieret udbud af boformer og boligtyper.

En sådan boligstruktur vil kunne gøre området til et mere aktivt og levende område.

Der vil kunne skabes boliger for unge, for børnefamilier og for ældre, lige fra de selvhjulpne til de mere plejekrævende.

Boliger til ældre kunne også være seniorbofællesskaber, en boform som flere og flere ældre må forventes at have interesse i.

Under denne synsvinkel bør de eksisterende bygningers forskellige anvendelsesmuligheder anskues.

Dette kræver, at der for området udarbejdes en helhedsplan, hvilket dog ikke ses at hindre, at der allerede nu tages skridt til en kapacitetstilpasning til det faldende ældrebefolkningstal.

Det foreslås herefter,

· at plejecenter C's plejehjemsbygning med 53 boliger midlertidigt nedlukkes i 2001 med henblik på ombygning til 2-rums plejeboliger,

· at plejecenter D´s plejehjemsbygning med 53 boliger midlertidigt nedlukkes i 2003 med henblik på ombygning til 2-rums plejeboliger, og

· at plejecenter B´s 72 beskyttede boliger afvikles i 2003 og derefter anvendes som midlertidige boliger for unge.

I årene 2001 og 2003 foreslås henholdsvis plejecenter C´s og plejecenter D´s plejehjemsbygning med hver 53 boliger midlertidigt nedlagt med henblik på ombygning.

Plejecenter B´s 72 beskyttede boliger foreslås nedlagt i 2003.

Plejehjem E: 55 boliger og 9 aflastningsboliger

Plejehjemmet, der er det eneste tilbageblivende katolske plejehjem i kommunen, er taget i brug i 1973. Plejehjemmet er placeret noget for sig selv i området.

Der er aktuelt udgiftskrævende behov for udskiftning af plejehjemmets rørsystemer (skønsmæssigt 4-5 mio. kr.).

Dette fører til, at det kan være hensigtsmæssigt at medtage en sådan udgift i en ombygning, som alligevel må påregnes inden for en kortere årrække.

Den tekniske vurdering af bygningen viser, at den er egnet til ombygning til moderne 2-rums plejeboliger, bortset fra de ni aflastningsboliger.

Plejehjemmet foreslås derfor midlertidigt lukket i 2002 med henblik på en ombygning, som vil medføre en pladsreduktion på ca. 20 boliger.

Plejehjem E foreslås midlertidigt nedlukket i 2002 med henblik på ombygning.

Plejehjem F: 34 boliger

Plejehjemmet er taget i brug i 1958.

Boligerne har eget bad/toilet på kun ca. 2 m2 , der ikke kan anvendes, hvis beboerne har behov for personalehjælp.

Dette rejser arbejdsmiljømæssige problemer, som kun kan afhjælpes, hvis bygningerne bygges om.

En ombygning kan på grund af hjemmets størrelse ikke anbefales, fordi anlægs- og driftsøkonomien bliver uhensigtsmæssig.

En ombygning til 2-rums plejeboliger ville nemlig bringe antallet af plejeboliger under de 20-25 boliger, der skønnes at være den nedre grænse for rentabel drift.

Plejehjemmet bør derfor nedlægges snarest.

Plejehjemmet F foreslås nedlagt i 2001."

Sundhedsforvaltningens indstilling af 4. april 2000 blev sendt i høring til samtlige ældreråd, herunder ældrerådet i kommunen.

Ved brev af 27. april 2000 har ældrerådet i kommunen afgivet følgende høringssvar til sundhedsforvaltningen:

"Ældrerådet i kommunen har med tilfredshed bemærket indstillingen om modernisering af plejecenter C og plejecenter D's plejeboliger i området. Samtidigt indstiller Sundhedsforvaltningen at plejecenter B skal afvikles og anvendes til midlertidige ungdomsboliger. Hertil må ældrerådet knytte den betingelse at plejecenter B's fremtidige anvendelse må friholdes for indflytning af kriminelt belastede og stofmisbrugere.

Der må absolut tages et vidtgående hensyn til områdets ældre beboere. Med indflytningen af unge mennesker vil området dog få tilført et miljø der bedre svarer til et almindeligt boligområde.

Ældrerådet kan i høj grad bifalde moderniseringen af plejehjem E.

Derimod er det med største beklagelse ældrerådet erfarer lukningen af plejehjem F. Ifølge de oplysninger ældrerådet i øjeblikket har, ønsker sundhedsforvaltningen ikke at anvende plejehjem F til daghjem og/eller til aflastningshjem som foreslået af plejehjem F.

Ældrerådet vil i så fald arbejde for at plejehjem F alternativt kan ombygges til seniorboliger til mobile ældre. Kommunen kan, vel under anden forvaltning medvirke til iværksættelse af et pilotprojekt der kan danne model for bofællesskaber i kommunen."

Borgmesteren fremsatte forslag til en erklæring i forbindelse med behandlingen af sagen i økonomiudvalget den 13. juni 2000. Et flertal af økonomiudvalgets medlemmer vedtog at afgive det fremsatte forslag til erklæring til kommunalbestyrelsen, hvorefter der fra og med første kvartal af 2001 nedlægges i alt 251 plejeboliger. Blandt disse 251 boliger var 53 plejeboliger samt 72 beskyttede boliger i Plejecenter A i området. Af de i indstillingen af 4. april 2000 nævnte plejehjem/boliger i området var alene plejehjem F's 34 boliger nævnt. Disse boliger blev fortsat foreslået nedlagt. Den 14. juni 2000 tiltrådte et flertal af medlemmerne i kommunalbestyrelsen sundhedsforvaltningens indstilling med de i økonomiudvalgets erklæring omhandlede ændringer, herunder at nedlægge de 53 plejeboliger samt 72 beskyttede boliger i plejecentret A i området.

I brev af 2. november 2000 med bilag blev kommunens udtalelse om sagen sendt til Indenrigsministeriet. Det er i flertallets udtalelse blandt andet anført, at et ændringsforslag til forvaltningens indstilling fremsat i forbindelse med den politiske behandling af en sag, efter kommunens opfattelse ikke medfører en forpligtigelse til på ny at foretage en høring i medfør af § 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

Indenrigsministeriet har i brev af 15. november 2000 anmodet Socialministeriet om en udtalelse i sagen, herunder om omfanget af høringspligten i § 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

I brev af 8. december 2000 har Socialministeriet udtalt bl.a. følgende:

"I retssikkerhedslovens bestemmelser om ældreråd anføres, at kommunen skal høre ældrerådet om alle forslag, der vedrører de ældre. Lovgivningen om ældreråd regulerer ikke nærmere, hvilke konkrete oplysninger, der skal forelægges for ældrerådet eller i hvilken form, det skal ske.

Efter loven er ældrerådets opgave at rådgive kommunalbestyrelsen i ældrepolitiske spørgsmål og formidle synspunkter mellem borgerne og kommunalbestyrelsen om lokalpolitiske spørgsmål, der vedrører de ældre. (...)

Ældrerådets primære funktion er således at være et debatforum for ældrepolitiske spørgsmål, og ældrerådet skal have en rådgivende funktion i forbindelse med udformningen og tilrettelæggelsen af kommunens politik på ældreområdet.

For at sikre indhold i ældrerådenes rådgivningsfunktion er kommunalbestyrelsen forpligtiget til, før der træffes beslutninger, at høre ældrerådene om alle initiativer, der vedrører de ældre i kommunen. I forarbejderne nævnes som eksempel, at ældrerådet skal høres om de årlige budgetter, om udbygningsplaner og om forslag om iværksættelse af initiativer m.v. for ældre.

Socialministeriet kan på den baggrund vejledende udtale, at forslag om indskrænkning af plejehjemskapaciteten umiddelbart må være omfattet af kerneområdet for ældrerådets virksomhed og derfor omfattet af høringspligten."

Ved brev af 21. juni 2001 har Socialministeriet supplerende udtalt bl.a. følgende til Indenrigsministeriet:

"Lovgivningen angiver ikke nærmere, hvilke konkrete oplysninger, der skal forelægges for ældrerådet eller i hvilken form, det skal ske. Der kan derfor ikke siges noget generelt om, hvornår der i forhold til et forslag, der har været forelagt for ældrerådet til udtalelse, under behandlingen af sagen eventuelt kan blive behov for en fornyet høring af ældrerådet, f.eks. i forbindelse med ændringsforslag.

Beslutningen om, hvornår og hvor ofte et forslag i givet fald skal forelægges for ældrerådet, vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfælde og bl.a. afhænge af, i hvilket omfang det oprindelige høringstema og ældrerådets tidligere høringssvar har sikret, at kommunalbestyrelsen er bekendt med ældrerådets synspunkter om det pågældende spørgsmål. Kommunens vurdering heraf må tage afsæt i formålet med lovgivningen om ældreråd, hvorefter ældrerådenes primære funktion er - på grundlag af en demokratisk debat i ældrebefolkningen - at rådgive kommunalbestyrelsen ved myndighedens beslutninger om spørgsmål af betydning for de ældre."

Indenrigsministeriets udtalelse:

Som oplyst i Indenrigsministeriets brev af 29. juni 2000 til Dem, er det tilsyn, som Indenrigsministeriet udøver over for kommunen, et retligt tilsyn. Tilsynet omfatter kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001).

Som endvidere oplyst i brevet af 29. juni 2000, kan Indenrigsministeriet ikke tage stilling til, om kommunens dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

§ 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (lovbekendtgørelse nr. 267 af 12. april 2000 som senest ændret ved lov nr. 446 af 31. maj 2000) lyder således:

"Kommunalbestyrelsen skal høre ældrerådet om alle forslag, der vedrører ældre"

I lovbemærkningerne til bestemmelsen er blandt andet anført følgende (Folketingstidende 1996-97, tillæg A, spalte 4891):

"Bestemmelserne i § 30 - 36 om ældreråd og klageråd svarer til de gældende regler i §§ 56 a og 56 b i lov om social bistand..."

I lovbemærkningerne til §§ 56 a og 56 b i lov om social bistand blev der blandt andet anført følgende (Folketingstidende 1995-96, tillæg A, spalte 1390):

"Det foreslås, at ældrerådet tillægges en rådgivende funktion i forbindelse med udformningen og tilrettelæggelsen af kommunens politik på ældreområdet. For at sikre indholdet i ældrerådenes rådgivningsfunktion foreslås det, at kommunalbestyrelsen forpligtes til at høre ældrerådene før, der træffes endelige beslutninger om alle initiativer - d.v.s. ikke alene initiativer på det sociale område - der vedrører de ældre borgere i kommunen. Det forudsættes således, at ældrerådet høres om de årlige budgetter, om udbygningsplaner og om forslag til iværksættelse af aktiviteter m.v. for ældre.

Det forudsættes desuden, at høring i hvert enkelt tilfælde sker i god tid, inden kommunalbestyrelsen træffer endelige beslutninger..."

Det følger således af § 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, at kommunalbestyrelsen er forpligtiget til at høre ældrerådet om alle forslag, der vedrører de ældre borgere i kommunen. Forslag om indskrænkning af plejehjems/boligkapaciteten er omfattet af området for ældrerådets virksomhed og derfor omfattet af høringspligten i henhold til § 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

Som anført i Socialministeriets udtalelse af 21. juni 2001 til Indenrigsministeriet angiver lov om retssikkerhed og administration på det sociale område ikke, hvilke konkrete oplysninger der skal forelægges for ældrerådet, herunder i hvilke tilfælde, der eventuelt kan blive behov for en fornyet høring af ældrerådet, f.eks. i forbindelse med ændringsforslag. Der skal foretages en konkret vurdering i det enkelte tilfælde, herunder af, om det oprindelige høringstema har sikret, at kommunalbestyrelsen er bekendt med ældrerådets synspunkter.

Det er Indenrigsministeriets opfattelse, at lov om retssikkerhed og administration på det sociale område giver kommunalbestyrelsen efter omstændighederne ganske vide rammer for vurderingen af, om et høringstema er undergået så væsentlige ændringer, at der er pligt til at foretage en supplerende høring af ældrerådet.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse vil kommunalbestyrelsens vurdering af, om et høringstema er undergået væsentlige ændringer ofte være en skønsmæssigt præget vurdering. Indenrigsministeriet kan som tilsynsmyndighed ikke tage stilling til kommunalbestyrelsens skøn, så længe det er udøvet inden for de rammer, der følger af § 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

I den foreliggende sag har ældrerådet i kommunen fået forelagt sundhedsforvaltningens indstilling af 4. april 2000, hvoraf de kriterier og faktorer, som kommunen lægger vægt på ved beslutningen om, hvilke plejehjem der skal søges ombygget, nedlagt eller overgå til anden anvendelse, fremgår. De konkrete forslag til plejehjems/boligtilpasninger, som kommunalbestyrelsen den 14. juni 2000 tager stilling til, vedrører alene lukning af pladser i 1. kvartal af 2001, og ikke, som i sundhedsforvaltningens indstilling af 4. april 2000, spørgsmål om lukning, ombygning og anden anvendelse af pladser i perioden 2001-2003. Plejecentret A i området var ikke blandt de plejecentre, der var nævnt i sundhedsforvaltningens indstilling af 4. april 2000. I sundhedsforvaltningens indstilling indgik et forslag om at afvikle 72 beskyttede boliger i plejecentret B, ligeledes i området. Der er således tale om det samme antal beskyttede boliger, som det efterfølgende blev besluttet at nedlægge i Plejecentret A, ligeledes i området. Afviklingen af de 72 boliger i Plejecentret B var dog først tidsfæstet til 2003. I sundhedsforvaltningens indstilling indgik, at 53 plejeboliger i Plejecentret C i området - midlertidigt - skulle lukkes i 2001 med henblik på ombygning til mere tidssvarende plejeboliger, og at et tilsvarende antal skulle lukkes i 2003. Dette forslag erstattes af beslutningen om fra og med 1. kvartal 2001 permanent at lukke det samme antal plejeboliger i Plejecentret A, ligeledes i området.

De forskelle, der er mellem sundhedsforvaltningens indstilling og de af kommunalbestyrelsen behandlede forslag, giver efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke grundlag for at fastslå, at der er tale om en så væsentlig ændring af høringstemaet, at kommunalbestyrelsen havde pligt til at foretage en supplerende høring af ældrerådet. Ministeriet finder således ikke grundlag for at antage, at kommunen ikke kan antages at være bekendt med ældrerådet synspunkter i forhold til forslaget om indskrænkning af plejehjems/boligkapaciteten i bydelen i 2001.

Ministeriet finder derfor ikke grundlag for at fastslå, at kommunen har tilsidesat § 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område ved ikke at foretage en supplerende høring af ældrerådet. Indenrigsministeriet har i dag meddelt kommunen ministeriets retsopfattelse.

Ministeriet foretager herefter ikke videre i sagen.

Med venlig hilsen

Pernille Christensen