Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume
Udtalt, at en kommunes vejledende udtalelse om fortolkningen af en privatretlig deklaration om en færdselsret ikke kunne anses for berettiget i medfør af planlovens § 43 med henblik på at sikre overholdelsen af den i sagen omhandlede deklaration, da kommunen ikke havde anført noget offentligretligt hensyn, der kunne have begrundet udstedelsen af et påbud eller forbud i medfør af planlovens § 43, herunder at udtalelsen skulle være begrundet i et ønske om at sikre færdselsmæssige hensyn.

Spørgsmålet var herefter, om en kommune på andet grundlag lovligt kunne udtale sig vejledende om sin fortolkning af deklarationen.

Efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, skal en forvaltningsmyndighed i afgørelsessager i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde.

Det følger desuden forudsætningsvis af principperne for god forvaltningsskik, at en myndighed efter omstændighederne er berettiget til at afgive vejledende udtalelser i forbindelse med udøvelse af den faktiske forvaltningsvirksomhed, som myndigheden foretager.

I den konkrete sag var kommunens vejledende udtalelse ikke fremkommet som led i en afgørelsessag inden for kommunens sagsområde, ligesom udtalelsen ikke relaterede sig til faktisk forvaltningsvirksomhed, som kommunen var i færd med at udøve. Indenrigsministeriet fandt derfor ikke, at den vejledende udtalelse havde hjemmel i forvaltningslovens § 7 eller i øvrigt måtte anses for berettiget som led i kommunens ønske om ikke at tilsidesætte principperne for god forvaltningsskik.

Udtalt, at det ikke kan antages, at det er en generel forudsætning for, at en kommune lovligt kan afgive udtalelse om retsstillingen i en konkret sammenhæng, at kommunen hermed varetager et specifikt offentligt formål. Dette gælder også uden for de områder, hvor kommunen enten har pligt til at afgive en udtalelse i medfør af forvaltningslovens § 7, eller dog til opfyldelse af principperne om god forvaltningsskik er berettiget til at gøre dette. Blot er det naturligvis en forudsætning, at kommunen ikke afgiver den pågældende udtalelse med henblik på at forfølge et usagligt formål.

På den anden side er det en forudsætning for, at en kommune kan afgive en vejledende udtalelse om retsstillingen uden for de tilfælde, hvor dette sker til opfyldelse af forvaltningslovens § 7 eller principperne for god forvaltningsskik, at kommunen har en vis tilknytning til det pågældende spørgsmål. Det kan følgelig ikke antages, at en kommune kan udtale sig vejledende om ethvert retligt spørgsmål, blot fordi den bliver anmodet herom. Således bevirker almindelige opgavefordelingsprincipper, at en kommune i almindelighed ikke vil være berettiget til at udtale sig om forståelsen af retsregler, der henhører under en anden offentlig myndighed, ligesom en kommune ikke vil være berettiget til at afgive udtalelser om anvendelsen af sådanne regler i en konkret sag. Endvidere indebærer afgrænsningen over for den private sektor, at det som udgangspunkt må antages at falde uden for kommunalfuldmagtsreglerne at afgive vejledende udtalelser om privatretlige spørgsmål, som kommunen ikke er involveret i.

I den konkrete sag havde kommunen en sådan tilknytning til spørgsmålet om forståelsen af deklarationens indhold, at kommunen lovligt kunne udtale sig vejledende herom.

Ministeriet lagde herved blandt andet vægt på, at kommunen var indsat som påtaleberettiget i den deklaration, der var tinglyst på den i sagen omhandlede ejendom, og at kommunen i forbindelse med overvejelserne, om kommunen burde udnytte sin påtaleret, havde måttet undersøge deklarationens indhold. Ministeriet lagde endvidere blandt andet vægt på, at kommunalbestyrelsen i medfør af (nu) planlovens § 42, stk. 1 havde givet samtykke til, at deklarationen blev stiftet på ejendommen, og at kommunen ved sin godkendelse af deklarationen har skullet tage stilling til deklarationens indhold.

Indenrigsministeriet fandt ikke grundlag for at antage, at kommunens vejledende udtalelse var begrundet i et usagligt ønske om at bistå den ene part fremfor den anden i den privatretlige tvist. Ministeriet fandt heller ikke grundlag for at antage, at kommunen havde begået magtfordrejning i relation til udformningen af indholdet af udtalelsen.

Sammenfattende udtalt, at kommunen lovligt kunne udtale sig vejledende om sin forståelse af den i sagen omhandlede deklaration, og at kommunen ikke i den forbindelse havde tilsidesat offentligretlige grundsætninger, der omfattes af de kommunale tilsynsmyndigheders kompetence. Ministeriet fandt herefter ikke, at tilsynsrådet havde givet udtryk for en fejlagtig retsopfattelse vedrørende kommunens dispositioner i forbindelse med rådets udtalelse.

(Indenrigsministeriets brev af 12. oktober 2001 til en borger - 2. k.kt. j.nr. 2000/11122/300-1)

Den fulde tekst

Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om lovligheden af, at en kommune udtaler sig vejledende om fortolkningen af en privatretlig deklaration

 

 

Ved brev af 19. april 2000 har Grundejerforeningen "Udsigten" ved bestyrelsesmedlem X anmodet Indenrigsministeriet om at tage stilling til Tilsynsrådet for Vestsjællands Amts udtalelse af 9. marts 2000 vedrørende lovligheden af, at Gørlev Kommune har udtalt sig vejledende om fortolkningen af en privatretlig deklaration.

Grundejerforeningen har i den forbindelse gjort gældende, at Gørlev Kommune har blandet sig i en privatretlig tvist mellem foreningen og et af foreningens medlemmer, og at kommunen i den forbindelse har varetaget et usagligt hensyn ved at udtale sig om sin forståelse af deklarationen til fordel for det pågældende foreningsmedlem.

Indenrigsministeriet har nu afsluttet behandlingen af sagen, og ministeriet finder ikke, at Gørlev Kommune varetog et usagligt hensyn, da kommunen udtalte sig vejledende om sin forståelse af den i sagen omhandlede deklaration.

Indenrigsministeriet skal beklage, at det ikke har været muligt at besvare Deres henvendelse tidligere. Det skyldes, at der har været og for tiden er et meget stort antal sager til behandling i ministeriet.

Her følger først en gennemgang af sagens baggrund og derefter en nærmere begrundelse for Indenrigsministeriets opfattelse.

Sagens baggrund:

Det fremgår af sagen, at der i 1979 tinglystes en deklaration på matr.nr. A, Drøsselbjerg by, Drøsselbjerg. Af deklarationen fremgår bl.a. følgende:

"Undertegnede ejer af ejendommen matr.nr. A, Drøsselbjerg by, Drøsselbjerg, meddeler herved med virkning for mig og efterfølgende ejere af ejendommen, færdselsret over min ejendom...

Kun medlemmer af grundejerforeningen "Udsigten", disses hustande, gæster eller personer til hvem de for kortere eller længere tid overdrager brugsretten til deres ejendom, er berettiget til at færdes på arealet. Færdslen må kun foregå til fods, dog kan grundejerforeningen "Udsigten" udfærdige regulativ, hvorefter lejlighedsvis transport af både på trailer eller lignende kan tillades, dog må færdslen ingensinde foregå med motoriseret køretøj. ...

Påtaleretten tilkommer grundejerforeningen "Udsigten" og Gørlev Kommune. ...

Idet tilvejebringelse af lokalplan om forholdet ikke er påkrævet, meddeler Gørlev kommunalbestyrelse herved samtykke til tinglysning af nærværende dokument."

Af grundejerforeningens ordensreglement fremgår § 10 fremgår bl.a. følgende:

"Den i ovennævnte anførte færdselsret omhandler: ...

b. Opholdsret som beskrevet nedenfor ...

Ad. Opholdsret:

(1) Opholdsretten omfatter kun arealet syd for "hulvejen" - og således ikke stien (adgangsarealet) fra Strandtoften og til den østlige del af "hulvejen".

(2) Opholdsretten på nævnte areal omfatter:

(a) Ophold af kortere varighed samt

(b) Midlertidig henlægning af både fra 1/4 - 1/10

Ad. Ophold af kortere varighed:

Omfatter ikke "Picnic-lignende" ophold, anvendelse som legeplads, teltslagning og lignende.

Ad. Oplægning af både:

((1)) Oplægning må kun foretages efter forud indhentet tilladelse fra bestyrelsen.

((2)) Klargøring, reparation og vedligeholdelse af både og tilhørende materiel og udstyr må ingensinde finde sted på omhandlede areal."

Ejeren af matr.nr. A, Drøsselbjerg by, Drøsselbjerg, anmodede i 1998 Gørlev Kommune om at oplyse, om det var kommunens opfattelse, at grundejerforeningens ordensreglement var i overensstemmelse med den deklaration, der var tinglyst på ejendommen.

Ved brev af 21. oktober 1998 til grundejerforeningen meddelte Gørlev Kommune herefter følgende:

"Som påtaleberettiget overfor deklarationen må vi gøre opmærksom på, at ordensreglementets pkt. 10-b er i strid med deklarationen, som fastsætter, at der kun er færdselsret over ejendommen. Der er ingen opholdsret eller ret til at oplægge både på ejendommen.

Grundejerforeningen anmodes derfor om at ændre ordensreglementet, så det ikke strider mod tinglyst deklaration, samt at meddele grundejerforeningens medlemmer dette.

Deres udtalelse til sagen imødeses."

Gørlev Kommune afholdt herefter den 30. november 1999 et møde med grundejerforeningen om sagen. Af et mødereferatet, som er udfærdiget af medlem af grundejerforeningen X, fremgår bl.a., at Gørlev Kommune skulle have udtalt, at baggrunden for, at man havde skrevet til foreningen var, at kommunen i almindelighed besvarede henvendelser fra borgerne, og at kommunen i henhold til deklarationen på ejendommen var påtaleberettiget med hensyn til færdselsretten over grunden. Gørlev Kommune skulle endvidere have tilkendegivet, at udtalelsen ikke var båret af almene interesser, men alene støttede sig på den nævnte påtaleret.

Grundejerforeningen anmodede herefter ved brev af 22. september 1999 Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt om at tage stilling til lovligheden af kommunens anmodning. Foreningen anførte i den forbindelse bl.a., at kommunen havde oplyst, at påbuddet ikke var begrundet i almene interesser, men alene skyldtes, at grundejeren havde anmodet kommunen om en udtalelse, at kommunen ikke havde kunnet bruge sin påtaleret til at sikre en enkelt grundejers privatretlige interesser, at kommunen havde varetaget uvedkommende, ulovlige hensyn, og at påbuddet derfor var ulovligt.

Ved brev af 25. oktober 1999 fremsendte Gørlev Kommunen en udtalelse til tilsynsrådet vedrørende grundejerforeningens henvendelse, hvori kommunen anførte følgende:

"Som påtaleberettiget sammen med Grundejerforeningen Udsigten på deklaration på ejendommen matr.nr. 11-bi Drøsselbjerg by, Drøsselbjerg, er Gørlev Kommune blevet gjort opmærksom på, at Grundejerforeningen Udsigten har givet foreningens medlemmer nogle rettigheder, som ikke er tinglyst på ovennævnte ejendom.

Vi har ikke påbudt grundejerforeningen at ændre ordensreglementet, men kun anmodet dem om at bringe dette i orden i forhold til deklarationen. Vi har samtidig anmodet grundejerforeningen om en udtalelse omkring forholdet, men aldrig fået svar på dette.

Vores holdning til sagen er, at grundejerforeningen ikke på privat ejendom kan give andre opholdstilladelse og tilladelse til oplægning af både uden ejers samtykke."

Grundejerforeningen kommenterede Gørlev Kommunes høringssvar ved brev af 11. december 1999, hvor foreningen bl.a. anførte, at kommunen fortsat ikke havde angivet, hvilke saglige hensyn der kunne begrunde udtalelsen. Det måtte på den baggrund efter foreningens opfattelse kunne lægges til grund, at kommunens indgriben var begrundet i uvedkommende hensyn.

Ved brev af 23. december 1999 til tilsynsrådet fremsendte Gørlev Kommune endvidere en række supplerende bemærkninger. Af kommunens brev fremgik bl.a. følgende:

"Ejer af ejendommen matr.nr. A Drøsselbjerg by, Drøsselbjerg, har anmodet Gørlev kommune, som påtaleberettiget på tinglyst deklaration, om en definering af den i deklarationen angivne færdselsret på ejendommen.

Denne henvendelse skyldtes, at ejer i forbindelse med medlemskab af Grundejerforeningen fik udleveret "Ordensreglement" for Grundejerforeningens medlemmer.

I dette ordensreglement har Grundejerforeningen i §8 henvist til den tinglyste deklaration på ejendommen og defineret færdselsret til også at være opholdsret.

Vi er af den opfattelse, at dette ordensreglements §10 er et appendiks til deklarationen og derfor bliver omfattet af kommunens påtaleret.

Samtidig vurderer vi at ordensreglementets § 10 b, er en rådighedsindskrænkning af privat ejendom og derfor burde være indført i en tinglyst deklaration på ejendommen. En sådan deklaration skulle jfr. lov om planlægning § 42, godkendes af Gørlev kommune."

Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt udtalte ved brev af 9. marts 2000 bl.a. følgende:

"Tilsynsrådet kan alene udtale sig om de situationer, hvor kommunen har handlet som kommune og dermed i henhold til offentligretlig lovgivning. Derimod kan rådet ikke forholde sig til situationer, hvor kommunen handler privatretligt, hvilket vil sige i henhold til regler, som gælder både for private og for offentlige myndigheder.

For så vidt angår den konkrete sag er det tilsynsrådets opfattelse, at det falder uden for de grænser, der gælder for lovlig myndighedsudøvelse at træffe en egentlig afgørelse om forståelse af den omhandlede deklaration og det udfærdigede ordensreglement.

Efter rådets opfattelse er der tale om en privatretlig tvist, som i givet fald må afgøres via domstolene. ...

Dog finder rådet ikke grundlag for at anfægte lovligheden af kommunens ret til som privatretlig retssubjekt at afgive vejledende udtalelser om, hvorledes deklarationer og ordensreglementer efter kommunens opfattelse skal fortolkes. Herunder kan kommunen lovligt tilkendegive som sin opfattelse, at ordensreglement går ud over den ret, som deklarationen giver grundejerforeningen.

Da kommunens udtalelse ikke kan anses for udtryk for kommunens stillingtagen til den offentligretlig lovgivning, som rådet skal påse overholdt, finder rådet ikke grundlag for på det foreliggende at foretage sig videre i sagen."

Ved brev af 19. april 2000 anmodede bestyrelsesmedlem X på vegne af grundejerforeningen Indenrigsministeriet om at tage stilling til tilsynsrådet udtalelse. Foreningen gentog i den forbindelse de synspunkter, som den havde fremført for tilsynsrådet. Herudover anførte foreningen, at Gørlev Kommune var lige så lidt beføjet til at komme med en vejledende udtalelse som med en egentlig afgørelse. Endelig fremhævede foreningen, at det måtte være uden betydning for tilsynsmyndighedernes kompetence, om en kommune varetager uvedkommende hensyn i forbindelse med offentligretlig lovgivning eller i forbindelse med privatretlige tvister.

Indenrigsministeriet anmodede ved brev af 28. april 2000 Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt om en udtalelse vedrørende foreningens henvendelse til ministeriet.

Ved brev af 15. juni 2000 til Indenrigsministeriet fremsendte tilsynsrådet et notat, hvori rådet nærmere redegjorde for sin retsopfattelse:

"Tilsynsrådet er enigt i, at magtfordrejning også kan foreligge i relation til kommunal virksomhed af privatretlig karakter.

Det centrale i sagen synes herefter at være karakteren af kommunens udtalelse om færdselsretten. At karakterisere den som udelukkende afgivet på privatretligt grundlag er nok en forenkling, som imidlertid må forklares ved, at tilsynsrådet har hæftet sig ved, at kommunen var påtaleberettiget i henhold til et privatretligt dokument.

Tilsynsrådet må derimod fastholde, at det ikke er usagligt, at kommunen tilkendegiver en retsopfattelse om færdselsforhold inden for kommunens område, og det uanset om retsopfattelsen bygger på fortolkning af lovbestemmelser eller privatretlige dokumenter. Kommunalbestyrelsens mangfoldige opgaver med hensyn til veje og samfærdsel gør kommunen til et naturligt sted at henvende sig, når en borger ønsker vejledning om rettigheder og forpligtelser inden for dette område. Kommunens beføjelser kan ikke antages at være begrænset til områder, hvor kommunalbestyrelsen har formelle kompetencer i henhold til skreven ret. Når kommunen udtaler sig uden henvisning til sådanne kompetencer, må hjemmelen hertil søges enten i almindelige kommunalretlige regler eller kommunalbestyrelsens beføjelser som privatretlige retssubjekt (f.eks. grundejer eller påtaleberettiget i henhold til et privatretligt dokument).

Den omstændighed, at kommunens retsopfattelse fremtræder som en stillingtagen til en konflikt mellem private borgere, kan ikke fratage kommunen retten til at udtale sin retsopfattelse eller karakteriseres som et usagligt hensyn, altså et hensyn som ikke er begrundet i kommunens interesse i, hvorledes samfærdselsforholdene i kommunen afvikles. Der er ingen oplysninger i sagen, der tyder på, at kommunens retsopfattelse er påvirket af hensyn der ligger uden for det samfærdselsmæssige, f. eks. hensyn, som også kunne have begrundet inhabilitet."

Ved brev af 1. august 2000 til Indenrigsministeriet fastholdt X på vegne af Grundejerforeningen "Udsigten" de tidligere fremførte synspunkter.

Indenrigsministeriets anmodede ved brev af 14. september 2000 Miljø- og Energiministeriet om en vejledende udtalelse om, hvorvidt ministeriets lovgivning regulerer en kommunalbestyrelses påtaleret i henhold til en servitut som i den konkrete sag, og om kommunens anmodning til grundejerforeningen havde hjemmel i eller var i strid med ministeriets lovgivning, herunder planlovens §§ 42 og 43.

Ved brev af 26. september 2000 udtalte Miljø- og Energiministeriets Landsplanafdeling, at Gørlev Kommunes anmodning om ændring af grundejerforeningens ordensreglement efter Landsplanafdelingens opfattelse hverken er hjemlet i eller i strid med bestemmelserne om servitutter i planloven.

Indenrigsministeriets udtalelse:

1. Indenrigsministeriet er ikke en almindelig klageinstans i forhold til tilsynsrådene, men ministeriet fører tilsyn med, at tilsynsrådene ikke tilsidesætter lovgivningen, og at tilsynsrådenes udtalelser ikke er udtryk for en urigtig retsopfattelse eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag, jf. § 61 a i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001).

Det tilsyn, som tilsynsrådene udøver over for kommunerne, er et retligt tilsyn. Tilsynet omfatter kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse. Derimod falder det uden for tilsynets kompetence at tage stilling til, om en kommune har tilsidesat god forvaltningsskik.

Det kommunale tilsyn omfatter kun lovgivning, der særligt retter sig til kommunerne og offentlige myndigheder. Tilsynsmyndighederne kan derfor ikke tage stilling til spørgsmål af privatretlig karakter. De kommunale tilsynsmyndigheder kan dog i sager af i øvrigt privatretligt karakter tage stilling til, om en kommune handler i overensstemmelse med almindelige kommunalretlige grundsætninger og almindelige offentligretlige retsgrundsætninger, herunder offentligretlige grundsætninger om saglighed og lighed i forvaltningen.

Den anførte begrænsning i tilsynsmyndighedernes kompetence indebærer, at Indenrigsministeriet ikke kan tage stilling til det privatretlige spørgsmål om fortolkningen af den i sagen omhandlede deklaration, herunder om den vejledende udtalelse, som Gørlev Kommune fremkom med, udgjorde en korrekt fortolkning af deklarationen.

Derimod falder det inden for Indenrigsministeriets kompetence efter § 61 a at vurdere, om Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt gav udtryk for en korrekt retsopfattelse, da rådet i sin udtalelse af 9. marts 2000 som præciseret ved rådets notat af 15. juni 2000 udtalte, at Gørlev Kommune lovligt havde kunnet afgive en vejledende udtalelse i den konkrete sag.

Det tilføjes, at Indenrigsministeriet har lagt til grund, at Gørlev Kommune i den konkrete sag alene har afgivet en vejledende udtalelse og ikke et påbud til grundejerforeningen.

2. § 43 i Lov om planlægning (lovbekendtgørelse nr. 518 af 11. juni 2000, som senest ændret ved lov nr. 480 af 7. juni 2001) indeholder følgende bestemmelse:

§ 43. Kommunalbestyrelsen kan ved påbud eller forbud sikre overholdelsen af servitutbestemmelser om forhold, hvorom der kan optages bestemmelser i en lokalplan."

Det følger af planlovens § 15, stk. 2, at der ville kunne optages bestemmelser om de i deklarationen omhandlede forhold i en lokalplan. I det omfang kommunalbestyrelsen i Gørlev Kommune i den konkrete situation kunne have udstedt et påbud eller forbud i henhold til planlovens § 43 med henblik på at sikre overholdelsen af den i sagen omhandlede deklaration, følger det efter Indenrigsministeriets opfattelse som det mindre i det mere heraf, at kommunen i stedet kunne have udtalt sig vejledende om sin forståelsen heraf. Indenrigsministeriet har derfor fundet anledning til indledningsvis at vurdere, om Gørlev Kommune - med det formål, den har angivet at lægge vægt på i den omhandlede sag - kunne have udstedt et påbud.

Det antages i den miljø- og naboretlige litteratur, at et påbud eller forbud efter planlovens § 43 forudsætter, at der foreligger en offentlig interesse i servituttens overholdelse, jf. bl.a. Anne Birte Boeck, Lov om planlægning med kommentarer, 1994, side 260, Miljø- og Energiministeriets vejledning af 1996 om planloven, side 210, og Lars Ramhøj, Servituthåndhævelse, UfR 2001 B, side 176 (179).

I den omhandlede sag har Gørlev Kommune ikke anført noget offentligretligt hensyn, der kunne have begrundet udstedelsen af et påbud eller forbud i henhold til planlovens § 43, herunder at udtalelsen skulle være begrundet i et ønske om at sikre færdselsmæssige hensyn. Indenrigsministeriet finder derfor ikke, at kommunens vejledende udtalelse kan anses for berettiget i medfør af denne bestemmelse.

3. Spørgsmålet er herefter, om Gørlev Kommune på et andet grundlag lovligt kunne udtale sig vejledende om sin fortolkning af deklarationen, når kommunen ikke tilsigtede at fremme en bestemt offentlig interesse, som omfattedes af planlovens § 43.

3.1. Efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, skal en forvaltningsmyndighed i afgørelsessager i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde.

Det følger desuden forudsætningsvis af principperne for god forvaltningsskik, at en myndighed efter omstændighederne er berettiget til at afgive vejledende udtalelser i forbindelse med udøvelse af den faktiske forvaltningsvirksomhed, som myndigheden foretager. Der henvises herom til Jens Garde m.fl., Forvaltningsret Sagsbehandling, 2001, side 124, Hans Gammeltoft Hansen m.fl., 1994, side 259, John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 1999, side 205, og Steen Rønsholdt, Forvaltningsret, 2001, side 256.

I den konkrete sag er Gørlev Kommunes vejledende udtalelse ikke fremkommet som led i en afgørelsessag inden for kommunens sagsområde, ligesom udtalelsen ikke relaterede sig til faktisk forvaltningsvirksomhed, som kommunen var i færd med at udøve. Indenrigsministeriet finder derfor ikke, at den vejledende udtalelse havde hjemmel i forvaltningslovens § 7 eller i øvrigt måtte anses for berettiget som led i kommunens ønske om ikke at tilsidesætte principperne for god forvaltningsskik.

3.2. Gørlev Kommune har ikke angivet, at den vejledende udtalelse er afgivet med henblik på at varetage et specifikt offentligt formål, herunder f.eks. af færdselsmæssig art.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse kan det imidlertid ikke antages, at det er en generel forudsætning for, at en kommune lovligt kan afgive udtalelse om retsstillingen i en konkret sammenhæng, at kommunen hermed varetager et specifikt offentligt formål. Dette gælder efter Indenrigsministeriets opfattelse også uden for de områder, hvor kommunen enten har pligt til at afgive en udtalelse i medfør af forvaltningslovens § 7, eller dog til opfyldelse af principperne om god forvaltningsskik er berettiget til at gøre dette. Blot er det naturligvis en forudsætning, at kommunen ikke afgiver den pågældende udtalelse med henblik på at forfølge et usagligt formål.

Ministeriet skal herved bl.a. henvise til, at Folketingets Ombudsmand i en udtalelse i beretningen fra 1978, side 91 (98), har udtalt, at det normalt ikke vil kunne kritiseres, at et ministerium i anledning af henvendelser fra private afgiver vejledende udtalelser om, hvorledes bestemmelser i love under ministeriets ressort efter ministeriets opfattelse skal forstås. Ombudsmanden anførte videre, at en sådan responderende virksomhed ikke kun kan angå bestemmelser, der tillægger ministeriets administrerende opgaver, men også kan komme på tale i tilfælde, hvor lovgivningen er af overvejende privatretlig karakter. Det måtte således anses for forsvarligt, at et ministerium afgiver vejledende udtalelser af sidstnævnte karakter, såfremt der har vist sig et konkret og rimeligt begrundet behov for en vejledende afklaring af de pågældende retsspørgsmål, og udtalelsen afgives med de fornødne forbehold, herunder eventuelt med henvisning til, at den endelige afgørelse af fortolkningsspørgsmålet tilkommer domstolene.

Det bemærkes i denne sammenhæng, at det er almindeligt antaget, at vejledningspligten i relation til lovfortolkning kun gælder i det omfang, myndighederne har afgørelseskompetence inden for det pågældende område, jf. herom John Vogter, a.st., side 212. Udtalelsen fra Folketingets Ombudsmand afspejler således, at en forvaltningsmyndighed kan være berettiget til at afgive en vejledende udtalelse om retsstillingen i en given situation, selv om dette ikke er nødvendigt for at opfylde forvaltningslovens § 7 eller principperne for god forvaltningsskik.

På den anden side er det efter Indenrigsministeriets opfattelse en forudsætning for, at en kommune kan afgive en vejledende udtalelse om retsstillingen uden for de tilfælde, hvor dette sker til opfyldelse af forvaltningslovens § 7 eller principperne for god forvaltningsskik, at kommunen har en vis tilknytning til det pågældende spørgsmål. Det kan følgelig ikke antages, at en kommune kan udtale sig vejledende om ethvert retligt spørgsmål, blot fordi den bliver anmodet herom. Således bevirker almindelige opgavefordelingsprincipper, at en kommune i almindelighed ikke vil være berettiget til at udtale sig om forståelsen af retsregler, der henhører under en anden offentlig myndighed, ligesom en kommune efter ministeriets opfattelse ikke vil være berettiget til at afgive udtalelser om anvendelsen af sådanne regler i en konkret sag. Endvidere indebærer afgrænsningen over for den private sektor, at det som udgangspunkt må antages at falde uden for kommunalfuldmagtsreglerne at afgive vejledende udtalelser om privatretlige spørgsmål, som kommunen ikke er involveret i.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse havde Gørlev Kommune en sådan tilknytning til spørgsmålet om forståelsen af deklarationens indhold, at kommunen lovligt kunne udtale sig vejledende herom.

Ministeriet har herved lagt vægt på følgende forhold:

a) Det er i retspraksis og den juridiske litteratur antaget, at en kommunalbestyrelse ikke står frit med hensyn til udøvelsen af sin påtaleret efter en privatretlig deklaration, idet denne skal udøves efter de almindelige principper for saglig forvaltning under hensyntagen til bl.a. naboerne. Det antages endvidere, at en kommune i visse tilfælde har pligt til at udnytte sin påtaleret. Der henvises i det hele til Jens Evald, Dansk Servitutret, 1992, side 42, Lennart Lynge Andersen, Servitutter og lokalplaner, 1984, side 70, William Edler von Eyben, Miljørettens grundbog, 1986, side 285, og Vestre Landsrets dom i Ugeskrift for Retsvæsen 1999, side 1630.

Som anført ovenfor i gengivelsen af sagens faktiske omstændigheder er Gørlev Kommune indsat som påtaleberettiget i den deklaration, der i 1979 blev tinglyst på matr.nr. A, Drøsselbjerg by, Drøsselbjerg.

Som følge af henvendelsen fra ejeren af den nævnte ejendom har Gørlev Kommune derfor - som led i sin pligt til at iagttage principperne for saglig forvaltning - måttet overveje, om kommunen burde udnytte sin påtaleret. I den forbindelse har kommunen måttet undersøge, om ordensreglementet var foreneligt med deklarationen. Efter Indenrigsministeriets opfattelse kan det forhold, at Gørlev Kommune ikke fandt grundlag for - og muligvis heller ikke havde været berettiget til - at udnytte sin påtaleret i den omhandlede situation, ikke føre til, at kommunen herved skulle være uberettiget til at videregive sin opfattelse af spørgsmålet vedrørende forholdet mellem deklarationen og ordensreglementet.

b) Det fremgår endvidere af den omhandlede deklaration, at kommunalbestyrelsen i Gørlev Kommune gav samtykke til, at deklarationen blev stiftet på ejendommen. Dette samtykke er givet i medfør af (nu) planlovens § 42, stk. 1, der fastsætter følgende:

"§ 42. En ejer af fast ejendom kan kun med forudgående samtykke fra kommunalbestyrelsen gyldigt pålægge ejendommen servitutbestemmelser om forhold, hvorom der kan optages bestemmelser i en lokalplan .."

Gørlev Kommune har således i medfør af lovgivningen fået forelagt deklarationen i forbindelse med sin behandling af spørgsmålet om, hvorvidt den skulle meddele samtykke til servituttens stiftelse. Endvidere har Gørlev Kommune - på samme måde som det var tilfældet i forbindelse med kommunens accept af at blive indsat som påtaleberettiget efter deklarationen - i den forbindelse skulle tage stilling til deklarationens indhold.

Indenrigsministeriet skal i den forbindelse bemærke, at bestemmelsen i planlovens § 42 har til formål at sikre kommunalbestyrelsen indseende med den privatretlige regulering af byplanmæssige forhold, jf. Folketingstidende 1974/75, tillæg A, spalte 2792.

Det bemærkes også, at Gørlev Kommune i sin vurdering af, om samtykke skulle meddeles, efter ministeriets opfattelse lovligt kunne have inddraget spørgsmålet om, hvorvidt deklarationen med rimelighed kunne give adgang til ophold og henlæggelse af både på ejendommen. Det fremgår således af forarbejderne til planlovens § 42, at en kommune ved sin afgørelse af, om samtykke bør meddeles, kan foretage "en mere generel og alsidig vurdering af servituttens rimelighed". Endvidere udtales det, at en kommunalbestyrelse er tillagt et vidt skøn i sin vurdering af, om ejeren af en fast ejendom skal meddeles samtykke til at pålægge en ejendom en servitutbestemmelse. Der henvises i det hele til Folketingstidende 1974/75, tillæg A, spalte 2793, og til betænkningen over forslag til lov om kommuneplanlægning, Folketingstidende 1974/75, tillæg B, spalte 686.

Da Gørlev Kommune således ved sin godkendelse af deklarationen efter planlovens § 42 lovligt må antages at have kunnet inddrage spørgsmålet om, hvorvidt der burde stiftes rettigheder vedrørende ophold og henlæggelse af både på den pågældende ejendom, taler dette efter Indenrigsministeriets opfattelse for, at Gørlev Kommune også efterfølgende må være berettiget til at udtale sig om udstrækningen af den rettighed, som kommunen samtykkede i, at der skulle stiftes over ejendommen.

4. Indenrigsministeriet har ikke fundet grundlag for at antage, at Gørlev Kommunes vejledende udtalelse er begrundet i et usagligt ønske om at bistå den ene part fremfor den anden i den privatretlige tvist. Ministeriet har heller ikke fundet grundlag for at antage, at kommunen har begået magtfordrejning i relation til udformningen af indholdet af udtalelsen.

5. Sammenfattende er det således Indenrigsministeriets opfattelse, at Gørlev Kommune lovligt kunne udtale sig vejledende om sin forståelse af den i sagen omhandlede deklaration, og at kommunen ikke i den forbindelse har tilsidesat offentligretlige grundsætninger, der omfattes af de kommunale tilsynsmyndigheders kompetence. Ministeriet finder herefter ikke, at Tilsynsrådet for Vestsjællands Amt har givet udtryk for en fejlagtig retsopfattelse vedrørende Gørlev Kommunes dispositioner i forbindelse med rådets udtalelse af 9. marts 2000 som præciseret ved rådets notat af 15. juni 2000.

Indenrigsministeriet foretager sig herefter ikke videre i anledning af Deres henvendelse.

Med venlig hilsen

Niels Fenger