Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume
I den foreliggende sag havde kommunen aflyst op til 1,6 % af de tildelte hjemmehjælpsbesøg samt truffet afgørelse om tildeling af hjemmehjælp, uden at den tildelte hjælp blev ydet.

1. Generelt udtalt, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet ikke kan tage stilling til privatretlige spørgsmål, herunder spørgsmålet om en kommunes erstatningsansvar på baggrund af almindelige ulovbestemte erstatningsretlige grundsætninger. Ministeriet kunne således ikke tage stilling til kommunens pligt til at dække udgifter, som en hjemmehjælpsmodtager kan dokumentere at have afholdt på grund af aflysninger af hjemmehjælpen.

2. Endvidere udtalt, at kommunalbestyrelsen efter § 1-3 i bekendtgørelse nr. 328 af 22. april 1998 om kvalitetsstandarder m.v. for hjælp efter §§ 71 og 72 i lov om social service havde været forpligtet til inden den 1. januar 1999 at udarbejde en kvalitetsstandard for kommunens hjælp efter de nævnte bestemmelser og derefter mindst én gang årligt evaluere kvaliteten og styringen af samt tage stilling til, om kvalitetsstandarden skulle revideres. Kommunen havde først i september/oktober 2001, hvor forvaltningens udkast til kvalitetsstandarder blev godkendt af udvalget og efterfølgende af kommunalbestyrelsen, udarbejdet kvalitetsstandarder, der var i overensstemmelse med de krav, lovgivningen stiller.

3. Uanset at § 71 i lov om social service og Socialministeriets vejledning af 6. marts 1998 om sociale tilbud til ældre m.fl. ikke indeholder en præcis beskrivelse af, hvilke arbejdsopgaver i et hjem der skal anses for at være nødvendige, eller hvilke persongrupper der må anses for at have behov for hjemmehjælp, følger det af bestemmelsens ordlyd, at den enkelte kommunalbestyrelse ikke er overladt et frit skøn med hensyn til, om kommunen skal tilbyde borgerne hjemmehjælp, og hvilken hjemmehjælp kommunen skal tilbyde dens borgere.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet udtalte i den forbindelse, at almindelig rengøring med jævne intervaller efter ministeriets opfattelse måtte anses som en arbejdsopgave, der efter den almindelige opfattelse i samfundet som et minimum skal udføres i et vist omfang i et hjem. En sådan opgave måtte derfor betragtes som en nødvendig praktisk opgave i hjemmet.

Den enkelte kommunalbestyrelse ville således efter ministeriets opfattelse være forpligtet til at sørge for hjemmehjælp til bl.a. rengøring i hjemmet for visse persongrupper, som efter funktionsniveau og forholdene omkring de foreliggende arbejdsopgaver i hjemmet ikke var i stand til at udføre denne opgave.

Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse kunne det ikke anses for at være i strid med en truffen afgørelse om hjemmehjælp, at kommunen i visse tilfælde bliver nødsaget til at ændre arbejdstilrettelæggelsen og flytter det tidspunkt, hvor den tildelte hjælp ydes, i det omfang hjælpen ydes inden for en rimelig tid efter det oprindeligt aftalte tidspunkt. I det omfang hjælpen ikke ydes inden for en rimelig tid efter det oprindeligt aftalte tidspunkt for udførelsen af hjælpen, ville der efter ministeriets opfattelse derimod være tale om, at kommunen undlader at tildele borgeren hjælp til de opgaver, som borgeren i henhold til den trufne afgørelse er berettiget til.

Endvidere udtalt, at en kommunalbestyrelse inden for de rammer, som lov om social service sætter, kan justere serviceniveauet på hjemmehjælpsområdet. En effektuering af en justering af serviceniveauet, der indebærer, at serviceniveauet forringes, ville kræve, at de af kommunen trufne afgørelser om tildeling af hjemmehjælp revurderedes, og at nye afgørelser blev truffet. Indtil sådanne nye afgørelser blev truffet, ville kommunen være forpligtet til at yde den hjælp, der i henhold til den gældende afgørelse var tildelt den enkelte borger.

Det forhold, at kommunen ikke ydede hjemmehjælp inden for en rimelig tid i tilfælde af aflysninger, og det forhold, at kommunen traf afgørelser, hvormed der tildeltes hjemmehjælp, som af ressourcemæssige årsager ikke blev efterlevet, var efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse ikke i overensstemmelse med lov om social service.

4. Om vejledningspligt udtalte Indenrigs- og Sundhedsministeriet, at forvaltningslovens § 7, stk. 1, giver forvaltningsmyndighederne pligt til i fornødent omfang at yde vejledning og bistand til borgerne.

Generelt udtalt, at der ikke stilles formkrav til den henvendelse fra borgeren, hvori der ligger en anmodning om vejledning. Myndigheder har også vejledningspligt over for en borger, som myndigheden er i forbindelse med, selv om vedkommende ikke direkte eller indirekte har bedt om vejledning, men hvor det fremstår som naturligt og relevant at give borgeren information og vejledning. § 71, stk. 3, i lov om social service sammenholdt med forvaltningslovens § 7, stk. 1, indebærer efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at det, særligt i tilfælde, hvor en kommune ser sig nødsaget til at ændre arbejdstilrettelæggelsen og flytte tidspunktet for ydelse af tildelt hjælp til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet, fremstår som naturligt og relevant, at kommunen af egen drift giver hjemmehjælpsmodtagerne vejledning om, at den enkelte hjemmehjælpsmodtager har mulighed for selv at udpege den person, der skal udføre opgaverne.

Kommunen oplyste, at kommunen i alle tilfælde, hvor hjemmehjælp tildeltes, af egen drift vejledte den enkelte hjemmehjælpsmodtager om muligheden for selv at udpege den person, der skulle udføre opgaven.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet havde på denne baggrund ikke grundlag for at antage, at kommunen ikke havde overholdt sin vejledningspligt om, at den enkelte hjemmehjælpsmodtager havde mulighed for selv at udpege en person til at udføre praktisk hjælp.

5. Vedrørende klagevejledning blev det generelt udtalt, at der efter forvaltningslovens § 25, stk. 1, skal gives klagevejledning i forbindelse med afgørelser, der kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, og klagevejledningen skal oplyse om muligheden for at klage til denne forvaltningsmyndighed. Klagevejledningen skal omfatte oplysninger om fremgangsmåden ved klage.

Afgørelse om hjemmehjælp, der ikke giver ansøgeren om hjemmehjælp fuldt ud medhold, herunder afgørelser, hvormed hjemmehjælp helt eller delvis inddrages, skal derfor indeholde en klagevejledning, der skal omfatte oplysning om, at afgørelsen - efter forudgående indbringelse for klagerådet og efter at kommunalbestyrelsen har taget stilling til klagerådets indstilling - kan påklages til det sociale nævn.

Den standardblanket vedrørende kommunens afgørelser om hjemmehjælp, som var en del af bilagsmaterialet til den fremsendte kvalitetsstandard, indeholdt ikke oplysning om muligheden for at klage til det sociale nævn og om fremgangsmåden ved en sådan klage og opfyldte derfor ikke kravene til klagevejledning i forvaltningslovens § 25.

(Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 13. marts 2002 til et kommunalbestyrelsesmedlem

4. k.kt. j.nr. 2001/1220/101-173)

Den fulde tekst

Udtalelse om kommunaltilsynets kompetence vedrørende en kommunes eventuelle erstatningsansvar, overholdelse af lovgivningen om udarbejdelse af kvalitetsstandarder m.v. for hjælp efter § 71 og 72 i lov om social service, overholdelse af lovgivningen om ydelse af hjælp til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet, overholdelse af vejledningspligt samt overholdelse af lovgivningens regler om klagevejledning.

Ved telefax af 27. april 2001 har De på vegne af Dansk Folkeparti i Københavns Borgerrepræsentation rettet henvendelse til Indenrigsministeriet (nu Indenrigs- og Sundhedsministeriet) vedrørende hjemmehjælpen i Københavns Kommune. De har bl.a. anført, at Københavns Kommune alene udfører 55-74 pct. af de hjemmehjælpsopgaver, som kommunen har truffet afgørelse om at udføre.

Ved brev af 15. august 2001 har Landsforeningen Ældre Sagen rettet henvendelse til ministeriet vedrørende forholdene på hjemmehjælpsområdet i Københavns Kommune. Ældre Sagen har bl.a. anført, at samtlige hjemmehjælpsmodtagere i Københavns Kommune bør tilbydes erstatningstimer for de aflysninger, der har fundet sted. I tilfælde, hvor hjemmehjælpsmodtagere kan dokumentere udgifter i forbindelse med aflysninger af hjemmehjælpen, har Ældre Sagen tillige anført, at kommunen må forpligtes til at refundere disse udgifter.

Ved brev af 31. august 2001 har Socialministeriet på baggrund af oplysninger modtaget fra Københavns Kommune vedrørende kommunens aflysninger på hjemmehjælpsområdet anmodet Indenrigsministeriet om at vurdere sagen nærmere, idet oplysningerne efter Socialministeriets opfattelse ikke i tilstrækkeligt omfang udrydder enhver tvivl om, at der ikke stadig er/vil være problemer vedrørende Københavns Kommunes tildeling af erstatningshjælp for aflyste hjemmehjælpstimer.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har nu afsluttet behandlingen af sagen.

Københavns Kommune har efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse ikke før Sundheds- og Omsorgsudvalgets beslutning den 3. september 2001, hvormed Sundhedsforvaltningens udkast til kvalitetsstandarder blev godkendt, udarbejdet kvalitetsstandarder, der er i overensstemmelse med de krav, lovgivningen stiller, og som i overensstemmelse med § 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område er drøftet med kommunens ældreråd. Kvalitetsstandarderne er efterfølgende godkendt af Københavns Borgerrepræsentation den 11. oktober 2001.

Ministeriet har i dag meddelt Københavns Borgerrepræsentation ministeriets retsopfattelse vedrørende dette spørgsmål.

Københavns Kommune har oplyst, at kommunen i 1. halvår af 2001 har aflyst op til 1,6 % af de tildelte hjemmehjælpsbesøg. Københavns Kommune har oplyst, at der endvidere er truffet afgørelser om tildeling af hjemmehjælp, uden at den tildelte hjælp er ydet, hvilket ifølge Københavns Kommune skyldes, at der er visiteret flere timers hjemmehjælp til borgerne, end der reelt har været ressourcer til. Efter det oplyste skyldes anslået 8 % af forskellen på den tid, der er visiteret hjælp til i kommunen, og den tid, der reelt er præsteret i form af hjemmehjælpsbesøg, ressourcemæssige årsager.

Det forhold, at Københavns Kommune ikke yder hjemmehjælp inden for rimelig tid i tilfælde af aflysninger, og det forhold, at Københavns Kommune træffer afgørelser, hvormed der tildeles hjemmehjælp til opgaver, som af ressourcemæssige årsager ikke efterleves, er efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse ikke i overensstemmelse med lov om social service.

Københavns Kommune har oplyst, at kommunen har taget en række initiativer for at undgå aflysning af hjemmehjælp. Kommunen har endvidere oplyst, at kommunen - inden for sociallovgivningens rammer - vil revurdere de trufne afgørelser om hjemmehjælp på baggrund af de vedtagne kvalitetsstandarder, således at serviceniveauet tilpasses de afsatte ressourcer.

Ministeriet har i dag meddelt Københavns Borgerrepræsentation ministeriets retsopfattelse og anmodet om at blive underrettet om effekten af kommunens initiativer på området.

Den standardblanket vedrørende kommunens afgørelser om hjemmehjælp, som er en del af bilagsmaterialet til den af Borgerrepræsentationen den 11. oktober 2001 godkendte kvalitetsstandard, indeholder ikke oplysninger om muligheden for at klage til det sociale nævn og om fremgangsmåden ved sådan klage og opfylder derfor ikke kravene til klagevejledning i forvaltningslovens § 25.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i dag meddelt Københavns Borgerrepræsentation ministeriets retsopfattelse og anmodet om underretning om, hvad kommunen foretager i denne anledning.

Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse.

Sagens baggrund:

Efter at have modtaget Deres telefax af 27. april 2001 anmodede Indenrigsministeriet i brev af 16. maj 2001 Københavns Borgerrepræsentation om en udtalelse i sagen, herunder om oplysninger om, i hvilke situationer aflysninger af hjemmehjælpen i praksis finder sted, og om hvorvidt Københavns Kommune tildeler hjemmehjælp til modtagerne på andre tidspunkter som erstatning for aflyst hjemmehjælp. Indenrigsministeriet anmodede i den forbindelse om at få tilsendt en kopi af Københavns Kommunes kvalitetsstandarder for personlig og praktisk hjælp m.v. efter § 71 og § 72 i lov om social service samt eventuelle andre generelle beslutninger om eller retningslinier for opgaveudførelsen i tilknytning til afgørelser om hjemmehjælp.

Til brug for drøftelse i Folketingets Socialudvalg har Københavns Kommune efter anmodning fra Socialministeriet udarbejdet et notat af 13. august 2001 om kommunens administration og praksis på hjemmehjælpsområdet. Af notatet fremgår bl.a., at kommunens administrationsgrundlag var en socialplan fra 1997 samt en beslutning i Social- og Omsorgsudvalget fra april 2001 om serviceniveauet. Det fremgår endvidere, at en kvalitetsstandard var under udarbejdelse. I brev af 14. august 2001 til Københavns Kommune, Sundhedsforvaltningen, anmodede Socialministeriet om uddybende oplysninger i forlængelse af kommunens notat af 13. august 2001.

Ved brev af 14. august 2001 har Københavns Kommune, Sundhedsforvaltningen, understreget over for alle kommunens hjemmeplejeledere, at de skulle være særligt opmærksomme på, at det så vidt muligt undgås at aflyse planlagte besøg, og at der - såfremt besøg aflyses - altid skal tilbydes et erstatningsbesøg.

Efter at have modtaget Landsforeningen Ældre Sagens brev af 15. august 2001 oplyste Indenrigsministeriet i brev af 27. august 2001 til Ældre Sagen, at ministeriet ville inddrage Ældre Sagens henvendelse i behandlingen af denne sag vedrørende hjemmehjælpen i Københavns Kommune, som ministeriet allerede var i færd med at behandle.

Ved brev af 27. august 2001 fremsendte Indenrigsministeriet Ældre Sagens henvendelse til Københavns Borgerrepræsentations orientering. Indenrigsministeriet anmodede endvidere på baggrund af Ældre Sagens henvendelse Københavns Borgerrepræsentation om at oplyse, i hvilket omfang hjemmehjælpsmodtagere i kommunen vejledes om muligheden for efter § 71, stk. 3, i lov om social service selv at udpege en person til at udføre opgaverne.

Efter at have modtaget Socialministeriets brev af 31. august 2001 oplyste Indenrigsministeriet i brev af 5. september 2001 til Socialministeriet, at ministeriet ville inddrage Socialministeriets henvendelse i behandlingen af denne sag vedrørende hjemmehjælpen i Københavns Kommune, som ministeriet allerede var i færd med at behandle.

I brev af 11. september 2001 med bilag til Indenrigsministeriet har Københavns Kommune oplyst, at Københavns Borgerrepræsentation har behandlet sagen i møde den 6. september 2001. Københavns Kommune har endvidere oplyst, at Borgerrepræsentationen i samme møde besluttede at give en tillægsbevilling til ældreområdet på 10,1 millioner kr. med henblik på at hæve serviceniveauet allerede for 2001. Derudover har kommunen oplyst, at Sundheds- og Omsorgsudvalget i møde den 3. september 2001 har godkendt Sundhedsforvaltningens udkast til kvalitetsstandarder for ældreområdet i Københavns Kommune. Sundhedsforvaltningens udkast har været drøftet med kommunens ældreråd.

I den godkendte kvalitetsstandard er der bl.a. gjort rede for værdigrundlag og omsorgsfilosofi i Københavns Kommune, og kommunens visitationskriterier samt sagsgange er beskrevet. Som bilag er vedlagt visitationsblanketter, herunder en blanket benævnt "afgørelse om hjemmepleje", hvori det bl.a. skal anføres, hvilken hjemmeplejeydelse der er tildelt borgeren, og der er en rubrik, hvori bevilling/afslag skal begrundes. Det er endvidere anført, at afgørelsen kan påklages til klagerådet, og henvist til, at klagevejledning vedlægges.

Københavns Kommune har endvidere oplyst følgende:

"Aflysninger

I 2001 havde kommunen i første halvår planlagt 2,0 millioner besøg. Af dem er 30.962 aflyst af kommunen, hvilket svarer til 1,6 pct. Aflysningerne vedrører stort set altid rengøring. Kommunen yder også mange ekstrabesøg, flere end antallet af aflysninger. Disse registreres særskilt i kommunens IT-system, og nogle af disse besøg gives reelt som erstatningsbesøg for aflyste besøg. Det er dog ikke muligt at få et præcist tal herfor, men det betyder, at antallet af aflyste besøg reelt er lavere end de 1,6 pct.

Aflysning sker i tre situationer. For det første i situationer, hvor en borger kan have akut behov for yderligere hjælp, hvilket betyder at hjemmehjælperen er nødt til at omorganisere dagens øvrige arbejde. For det andet i forbindelse med akut opstået sygdom blandt medarbejderne, og for det tredje i sager hvor et nødkald henvist fra kommunens døgnvagt betyder, at en medarbejder må tage et akut besøg hos en borger.

Københavns Kommune har som resultatkrav i budgettet, at der ikke må ske aflysninger af praktisk hjælp uden at der tilbydes et erstatningsbesøg, samt at hjælp til personlig pleje ikke må aflyses. Den aktuelle situation med op mod 1,6 pct. aflyste besøg er derfor ikke acceptabel. ...

Registrering af tidsforbrug i hjemmeplejen

...Af Sundheds- og Omsorgsudvalgets beslutningsprotokol af 26. marts 2001 fremgår det, at der i gennemsnit i 2000 i BR-kommunen kun blev præsteret 64 pct. af den visiterede tid, der i kommunens IT-system var registreret som udmålt til borgerne.

På basis af en stikprøve skønner Sundhedsforvaltningen, at godt 10 pct. point vedrører vejtiden, borgernes egne aflysninger udgør ca. 6 pct. af de planlagte besøg. Passive borgere (fx borgere der er på ferie, eller ikke fremover skal modtage hjælp, og som endnu ikke er tilrettet i IT-systemet) udgør 10 pct. af de planlagte besøg. Sundhedsforvaltningen har alene oplysninger om passive borgere på antal besøg og kender derfor ikke den nøjagtige tid, men skønner, at når omfanget er 10 pct. af besøgene, så udgør det tilsvarende 10 pct. af den samlede visiterede tid.

Derudover er der kommunens aflysninger på 1,6 pct. i 1. halvår 2001, aflysninger er ligeledes opgjort på antal besøg og ikke på tid.

Den resterende forskel mellem visiteret tid og præsteret tid på ca. 8 pct. bunder i, at der er visiteret flere timers hjemmehjælp til borgeren end der reelt har været ressourcer til.

Problemet med, at der er visiteret flere timer end der reelt er ressourcer til skal løses ved revisitering ud fra et politisk godkendt serviceniveau, som er afstemt med de afsatte ressourcer, jf. Socialministeriets vejledning til Serviceloven, hvor det er tilladt at fastsætte serviceniveauet i overensstemmelse med de afsatte ressourcer samt at tilpasse serviceniveauet, såfremt det viser sig at der ikke er nok ressourcer. Det drejer sig på kort sigt f.eks. om ændring af tid til rengøring fra et ugentligt besøg til besøg hver anden uge, og på lang sigt om revisitation i vedlagte "Kvalitetsstandarder for Ældreområdet i Københavns Kommune", ...

...

Serviceniveau

... Sundhedsforvaltningen [har] udarbejdet en "Kvalitetsstandarder for Ældreområdet i Københavns Kommune" - oplæg til ensartet serviceniveau, hvori indgår kvalitetsstandarder og en beskrivelse af det serviceniveau, der skal gælde i kommunen. ...

Efter politisk godkendelse af et nyt serviceniveau forventes der at gå op mod et halvt år, før alle hjemmehjælpsmodtagere er revisiteret og der herved er udarbejdet en funktionsvurdering og en ydelsestildeling ud fra de politisk fastsatte kvalitetsstandarder.

Indtil der er en politisk godkendelse af Sundhedsforvaltningens oplæg til ensartet serviceniveau, udmåler Sundhedsforvaltningen hjemmehjælp på grundlag af det serviceniveau, der er fastsat med Borgerrepræsentationens beslutning den 17. maj 2001, hvor Sundheds- og Omsorgsudvalget blev tildelt en tillægsbevilling til bl.a. at fastholde det generelle serviceniveau uændret, sådan at der tilbydes rengøring hver 2. uge, tøjvask hver 4. uge, indkøb hver uge og uændret serviceniveau i weekenden, og hvorefter al hjælp skal gives på grundlag af en individuel vurdering, ....

Dette har givet anledning til, at borgere som før f.eks. fik rengøring en gang om ugen nu er blevet revisiteret til at få denne hjælp hver anden uge, medmindre særlige forhold gør sig gældende.

Den 28. august 2001 er der indgået en politisk aftale om Københavns Kommunes budget for 2002.... Aftalen betyder, at ældreområdet får tilført 81 mio. kr. i 2002. Konkret betyder aftalen bl.a., at ældre, som visiteres, skal tilbydes vaske service hver 14. dag og supplering af den nuværende rengøring med en grundig hovedrengøring hvert halve år.

Af andre elementer kan nævnes, at der afsættes midler til oprettelse af et flyverkorps, der skal yde erstatningstimer i tilfælde af kommunale afbud. Dette flyverkorps skal fortrinsvis bestå af erfarne medarbejdere. Endvidere er der afsat midler med henblik på at styrke personalerekrutteringen og fastholde medarbejdere på ældreområdet, herunder til etablering af voksenelevløn..

Derudover er der fremsat forslag i Borgerrepræsentationen den 6. september 2001. Forslaget fremsættes for at sikre bedre service i ældreplejen allerede fra 2001 og indebærer, at der gives en tillægsbevilling til Sundheds- og Omsorgsudvalget på 10,1 mill.kr., sådan at der tilbydes vask hver 2. uge, købes ekstra plejeboliger og oprettes flyverkorps med virkning allerede for 2001...

Vejledning om § 71, stk. 3, i lov om social service

Indenrigsministeriet har ved brev af 27. august 2001 ønsket yderligere oplysninger vedr. hjemmeplejen. Således kan det oplyses, at hjemmehjælpsmodtagere i Københavns Kommune vejledes om muligheden for, efter § 71, stk. 3, i lov om social service, selv at udpege en person til at udføre opgaverne. Vejledningen om ordningen gives i forbindelse med visitation og revisitation fra Pensions- og Omsorgskontorerne, hvor også pjecen om "Selvvalgte hjemmehjælpere" medsendes, når borgerne modtager den skriftlige information om bevillingen efter et visitationsbesøg.

Derudover er borgerne informeret i juli måned 1998. Informationen foregik ved at samtlige hjemmehjælpsmodtagere modtog en pjece om den ny ordning. Derudover findes der information, om muligheden for selv at udpege en person til at udføre opgaverne, på kommunens hjemmeside.

I forbindelse med forespørgslen fra Indenrigsministeriet er det indskærpet, at proceduren i forhold til informationen til borgerne ved revisitation og ny visitation skal overholdes."

I brev af 26. oktober 2001 med bilag til ministeriet har Københavns Kommune fremsendt supplerende oplysninger i sagen. Københavns Kommune har bl.a. oplyst, at kvalitetsstandarderne for ældreområdet har været forelagt Borgerrepræsentationen i møde den 11. oktober 2001 med henblik på Borgerrepræsentationens endelige politiske stillingtagen. Indstillingen om godkendelse blev vedtaget af et flertal af Borgerrepræsentationens medlemmer.

Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse:

Det tilsyn, som Indenrigs- og Sundhedsministeriet udøver over for Københavns Kommune, er et retligt tilsyn. Tilsynet omfatter kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001).

Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan ikke tage stilling til, om Københavns Kommunes dispostioner er rimelige eller hensigtsmæssige, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

Endvidere viger ministeriets tilsyn med kommunen - som anført i ministeriets brev til Dem af 16. maj 2001 - hvis der er en særlig klageinstans, som kan træffe afgørelse i klagesagen. Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan derfor ikke tage stilling til afgørelser om praktisk hjælp i enkeltsager, der kan indbringes for det sociale nævn.

Beslutninger vedrørende kommunens generelle serviceniveau, herunder overordnede beslutninger vedrørende tildeling af hjemmehjælp i kommunen, kan i henhold til § 60 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (lovbekendtgørelse nr. 267 af 12. april 2000 som senest ændret ved lov nr. 490 af 7. juni 2001) ikke påklages til det sociale nævn, og Indenrigs- og Sundhedsministeriet har derfor mulighed for at tage stilling hertil. Det gælder bl.a. spørgsmål om, hvorvidt kommunens administrationsgrundlag - f.eks. i form af interne retningslinier - er i overensstemmelse med lovgivningen, herunder lov om social service.

Ministeriet kan ikke tage stilling til privatretlige spørgsmål, herunder spørgsmål om en kommunens erstatningsansvar på baggrund af almindelige ulovbestemte erstatningsretlige grundsætninger. Ministeriet kan således ikke - som anmodet om i Landsforeningen Ældre Sagens klage til ministeriet - tage stilling til Københavns Kommunes pligt til at dække udgifter, som en hjemmehjælpsmodtager kan dokumentere at have afholdt på grund af aflysninger af hjemmehjælpen.

På den baggrund har Indenrigs- og Sundhedsministeriet i den foreliggende sag vedrørende hjemmehjælpen i Københavns Kommune taget stilling til følgende spørgsmål:

  1. Københavns Kommunes overholdelse af lovgivningen om udarbejdelse af kvalitetsstandarder m.v. for hjælp efter §§ 71 og 72 i lov om social service
  2. Københavns Kommunes overholdelse af lovgivningen om ydelse af hjælp til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet
  3. Københavns Kommunes overholdelse af kommunens vejledningspligt om, at den enkelte hjemmehjælpsmodtager har mulighed for selv at udpege en person til at udføre praktisk hjælp
  4. Københavns Kommunes overholdelse af lovgivningens regler om klagevejledning

Ad 1. Københavns Kommunes overholdelse af lovgivningen om udarbejdelse af kvalitetsstandarder om m.v. for hjælp efter §§ 71 og 72 i lov om social service

§ 110, stk. 2, i lov om social service (Lovbekendtgørelse nr. 844 af 24. september 2001) har følgende ordlyd:

"Stk. 2. Socialministeren kan fastsætte regler om, at kommunen skal træffe beslutninger om indhold, omfang og udførelse af hjælp efter §§ 71-72, samt følge op på disse beslutninger."

Af bemærkningerne til bestemmelsen, jf. Folketingstidende 1997/1998, 1. samling, Tillæg A, s. 2425, fremgår bl.a. følgende:

"Kvalitetsstandarden skal indeholde en beskrivelse af det serviceniveau (indhold og omfang), som kommunalbestyrelsen træffer beslutning om. Kvalitetsstandarden skal indeholde en så præcis beskrivelse, at der samtidig opstilles operationelle mål, som indsatsen skal bedømmes på.

Formålet med kvalitetsstandarden er blandt andet at sikre ensartede afgørelser - inden for samme kommune - om hjælp til ældre med samme behov. Herudover skal kvalitetsstandarden sikre, at de ældre kender deres rettigheder, idet de informeres om indhold og omfang af den hjælp, de kan forvente fra kommunen. Endelig skal kvalitetsstandarden og de operationelle mål anvendes af ledelsen som et redskab til at sikre overensstemmelse mellem de politisk fastlagte mål og den faktiske myndighedsudøvelse og opgaveudførelse. Kvalitetsstandarden skal drøftes med kommunens ældreråd efter reglerne herom.

Der bør opstilles klare regler, som skal sikre, at den tildelte hjælp faktisk bliver ydet, og at der i tilfælde af aflysninger gives kompensation, fx i form af ekstra erstatningshjælp.

Det er endvidere hensigten at forpligte den enkelte kommune til at udarbejde en årlig evaluering af kvaliteten og styringen af hjælpen efter §§ 71-72. Evalueringen skal blandt andet være et instrument til at sikre en bedre tilrettelæggelse af hjælpen, så en større del af ressourceindsatsen kommer de ældre til gode. Evalueringen skal også følge udviklingen i sygefraværet og arbejdsmiljøet samt sikre, at de politiske mål for kommunens indsats nås, herunder at de ældre får den hjælp, der er truffet afgørelse om. Evalueringsrapporten skal drøftes med kommunens klageråd."

§§ 1-3 i bekendtgørelse nr. 328 af 22. april 1998 om kvalitetsstandarder m.v. for hjælp efter §§ 71 og 72 i lov om social service har følgende ordlyd:

"§ 1. Kommunalbestyrelsen skal mindst een gang årligt udarbejde en kvalitetsstandard for personlig og praktisk hjælp m.v. efter §§ 71 og 72 i lov om social service.

Stk. 2. En kvalitetsstandard skal indeholde generel serviceinformation til borgerne om den hjælp, de kan forvente fra kommunen, hvis de får behov for personlig og praktisk hjælp m.v. Kvalitetsstandarden skal dermed indeholde en beskrivelse af det serviceniveau, som kommunalbestyrelsen træffer beslutning om. Beskrivelsen af indholdet, omfanget og udførelsen af hjælpen skal være præcis, og der skal samtidig opstilles kvalitetsmål (operationelle mål), som det efterfølgende er muligt for kommunalbestyrelsen at bedømme indsatsen efter, jf. § 2, stk. 2.

§ 2. Kommunalbestyrelsen skal mindst een gang årligt følge op på kvaliteten og styringen af hjælpen efter §§ 71 og 72 i lov om social service.

Stk. 2. Opfølgningen skal ske på grundlag af de operationelle mål i kvalitetsstandarden, således at der følges op på de politiske mål for kommunens indsats, herunder de politiske mål for udviklingen i sygefraværet og arbejdsmiljøet.

§ 3. Bekendtgørelsen træder i kraft den 1. juli 1998.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal udarbejde den første kvalitetsstandard for hjælp efter §§ 71 og 72 i lov om social service inden den 1. januar 1999."

Den enkelte kommunalbestyrelse har således inden den 1. januar 1999 været forpligtet til at udarbejde en kvalitetsstandard for personlig og praktisk hjælp m.v. efter §§ 71 og 72 i lov om social service og derefter mindst én gang årligt evaluere kvaliteten og styringen af kommunens hjælp efter de nævnte bestemmelser samt tage stilling til, om kvalitetsstandarden skal revideres. Kommunen skal, jf. § 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, hvorefter kommunalbestyrelsen skal høre ældrerådet om alle forslag, der vedrører de ældre, inddrage kommunens ældreråd i udarbejdelsen og eventuelle ændringer af kvalitetsstandarden.

Ministeriet har forstået Københavns Kommunes oplysninger sådan, at kommunen først i september/oktober 2001 har udarbejdet kvalitetsstandarder for ældreområdet. Københavns Kommune har efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse således ikke før Sundheds- og Omsorgsudvalgets beslutning den 3. september 2001, hvorved Sundhedsforvaltningens udkast til kvalitetsstandarder blev godkendt, udarbejdet kvalitetsstandarder, der er i overensstemmelse med de krav, lovgivningen stiller, og som i overensstemmelse med § 30, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område er drøftet med kommunens ældreråd. Kvalitetsstandarderne er efterfølgende godkendt af Borgerrepræsentationen den 11. oktober 2001.

Ministeriet har i dag meddelt Københavns Borgerrepræsentation ministeriets retsopfattelse vedrørende dette spørgsmål.

Ad 2. Københavns Kommunes overholdelse af lovgivningen om ydelse af hjælp til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet

§ 71, stk. 1 og 2, i lov om social service har følgende ordlyd:

"§ 71. Kommunen sørger for tilbud om

  1. personlig hjælp og pleje,
  2. hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet og
  3. hjælp til at vedligeholde fysiske eller psykiske færdigheder.

Stk. 2. Tilbudene efter stk. 1 gives til personer, som på grund af midlertidig eller varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre disse opgaver."

§ 75, stk. 1 og 2, i lov om social service har følgende ordlyd:

"§ 75. Tilbudene i §§ 71-73 gives efter en konkret individuel vurdering af behovet til opgaver, som modtageren ikke selv kan udføre. Tilbudene skal løbende tilpasses modtagerens behov.

Stk. 2. Tilbudene i §§ 71-73 skal bidrage til at afhjælpe væsentlige følger af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer. "

Af kapitel 5 i Socialministeriets vejledning af 6. marts 1998 om sociale tilbud til ældre m.fl. fremgår bl.a. følgende:

"5.1. Personlig og praktisk hjælp

Generelt

43. Kommunen har efter § 71 stk. 1, nr. 1 og 2, jf. stk. 2, i serviceloven pligt til at sikre, at personer, der midlertidigt eller varigt har behov for personlig hjælp/pleje og praktisk hjælp/støtte til nødvendige opgaver i hjemmet, kan få tilbud om hjælp til disse funktioner.

...

5.3.1. Myndighedsfunktionen

Kommunalbestyrelsens kompetence

57. Der findes ikke i serviceloven nærmere bestemmelser om indhold og omfang af den hjælp, som kommunen skal tilbyde efter §§ 71 og 72.

Kommunalbestyrelsen har både det indholdsmæssige og det økonomiske ansvar for hjælpen. Smh.m. retssikkerhedslovens § 15. Lovgivningen forudsætter, at kommunalbestyrelsen - afhængigt af lokale forhold - fastlægger indholdet og omfanget af hjælpen og bevilger ressourcer til området i overensstemmelse med disse overordnede politiske beslutninger om serviceniveau. Se kapitel 5.3.3. om justering af ressourcerne og ændringer i serviceniveauet.

Kommunalbestyrelsen skal således beslutte, hvilke tilbud om hjælp, der skal stilles til rådighed for borgerne, og hvilke kriterier kommunen (forvaltningen) skal anvende ved tildeling og udmåling af hjælpen. Kommunalbestyrelsen skal ved fastlæggelsen af disse kriterier være opmærksom på, at hjælpen skal have et aktiverende sigte, jf. pkt. 44 om hjælp til selvhjælp."

Det følger af § 71 i lov om social service, at kommunen har pligt til at sikre, at personer, der midlertidigt eller varigt har behov for hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet, kan få tilbud om hjælp til disse funktioner, og at tilbudene skal gives til personer, som på grund af midlertidigt eller varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre opgaverne.

Det fremgår af § 75 i lov om social service, at tilbud efter bl.a. § 71 i loven skal gives efter en konkret individuel vurdering af behovet til opgaver, som modtageren ikke selv kan udføre, og at tilbudene løbende skal tilpasses modtagerens behov.

Uanset at § 71 i lov om social service og Socialministeriets vejledning af 6. marts 1998 om sociale tilbud til ældre m.fl. ikke indeholder en præcis beskrivelse af, hvilke arbejdsopgaver i et hjem der skal anses for at være nødvendige, eller hvilke persongrupper der må anses for at have behov for hjemmehjælp, følger det af bestemmelsens ordlyd, at den enkelte kommunalbestyrelse ikke er overladt et frit skøn med hensyn til, om kommunen skal tilbyde borgerne hjemmehjælp, og hvilken hjemmehjælp kommunen skal tilbyde dens borgere.

Almindelig rengøring med jævne intervaller må efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse anses som en arbejdsopgave, der efter den almindelige opfattelse i samfundet som et minimum skal udføres i et vist omfang i et hjem. En sådan opgave må derfor betragtes som en nødvendig praktisk opgave i hjemmet.

Den enkelte kommunalbestyrelse vil således efter ministeriets opfattelse være forpligtet til at sørge for hjemmehjælp til bl.a. rengøring i hjemmet for visse persongrupper, som efter funktionsniveau og forholdene omkring de foreliggende arbejdsopgaver i hjemmet ikke er i stand til at udføre denne opgave.

Når der er truffet afgørelse om, at en borger tildeles hjemmehjælp til en given opgave, f.eks. rengøring, kan borgeren støtte ret på den trufne afgørelse, indtil kommunen eventuelt, jf. herved bl.a. § 75, stk. 1, 2. pkt., hvorefter hjælpen løbende skal tilpasses modtagerens behov, ændrer afgørelsen ved at træffe en ny afgørelse. Det betyder, at borgeren, indtil afgørelsen ændres, har krav på at modtage hjælp til de opgaver, der ifølge afgørelsen skal tildeles hjemmehjælp til.

Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse kan det ikke anses for at være i strid med en truffen afgørelse om hjemmehjælp, at kommunen i visse tilfælde bliver nødsaget til at ændre arbejdstilrettelæggelsen og flytter det tidspunkt, hvor den tildelte hjælp ydes, i det omfang hjælpen ydes inden for en rimelig tid efter det oprindeligt aftalte tidspunkt. I det omfang hjælpen ikke ydes inden for en rimelig tid efter det oprindeligt aftalte tidspunkt for udførelsen af hjælpen, vil der efter ministeriets opfattelse derimod være tale om, at kommunen undlader at tildele borgeren hjælp til de opgaver, som borgeren i henhold til den trufne afgørelse er berettiget til.

En kommunalbestyrelse kan inden for de rammer, som lov om social service sætter, justere serviceniveauet på hjemmehjælpsområdet. En effektuering af en justering af serviceniveauet, der indebærer, at serviceniveauet forringes, vil kræve, at de af kommunen trufne afgørelser om tildeling af hjemmehjælp revurderes, og at nye afgørelser træffes. Indtil sådanne nye afgørelser er truffet, vil kommunen være forpligtet til at yde den hjælp, der i henhold til den gældende afgørelse er tildelt den enkelte borger.

Københavns Kommune har oplyst, at kommunen i 1. halvår af 2001 har aflyst op til 1,6 % af de planlagte hjemmehjælpsbesøg, uden at hjælpen efterfølgende er ydet inden for 1. halvår af 2001. Ministeriet har forstået kommunens oplysninger sådan, at kommunen i disse tilfælde ikke efterfølgende har ydet hjemmehjælp inden for en rimelig tid.

Københavns Kommune har oplyst, at der endvidere er truffet afgørelser om tildeling af hjemmehjælp, uden at den tildelte hjælp er ydet, hvilket ifølge Københavns Kommune skyldes, at der er visiteret flere timers hjemmehjælp til borgerne, end der reelt har været ressourcer til. Efter det oplyste skyldes anslået 8 % af forskellen på den tid, der er visiteret hjælp til i kommunen, og den tid, der reelt er præsteret i form af hjemmehjælpsbesøg, ressourcemæssige årsager.

Det forhold, at Københavns Kommune ikke yder hjemmehjælp inden for rimelig tid i tilfælde af aflysninger, og det forhold, at Københavns Kommune træffer afgørelser, hvormed der tildeles hjemmehjælp, som af ressourcemæssige årsager ikke efterleves, er efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse ikke i overensstemmelse med lov om social service.

Københavns Kommune har oplyst, at kommunen har taget en række initiativer for at undgå aflysning af hjemmehjælp. Kommunen har endvidere oplyst, at kommunen - inden for sociallovgivningens rammer - vil revurdere de trufne afgørelser om hjemmehjælp på baggrund af de vedtagne kvalitetsstandarder, således at serviceniveauet tilpasses de afsatte ressourcer.

Ministeriet har i dag meddelt Københavns Borgerrepræsentation ministeriets retsopfattelse og anmodet om at blive underrettet om effekten af kommunens initiativer på området.

Ad 3. Københavns Kommunes overholdelse af kommunens vejledningspligt om, at den enkelte hjemmehjælpsmodtager har mulighed for selv at udpege en person til at udføre praktisk hjælp

§ 71, stk. 3, i lov om social service er sålydende:

"En person, som efter en afgørelse truffet af kommunen er berettiget til hjælp eller støtte efter stk. 1, nr. 2, skal kunne vælge selv at udpege en person til at udføre opgaverne. Den udpegede person skal godkendes af kommunen, som herefter skal indgå skriftlig aftale med den pågældende om omfang og indhold af opgaverne samt om betaling mv."

Det følger således af § 71, stk. 3, i lov om social service, at i det omfang kommunen har truffet afgørelse om tildeling af hjemmehjælp til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet, herunder rengøringsopgaver, har hjemmehjælpsmodtageren ret til selv at vælge den person, der - efter kommunens godkendelse og efter nærmere aftale med kommunen - skal udføre opgaven.

§ 7, stk. 1, i forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985 som ændret ved lov nr. 347 af 6. juni 1991) har følgende ordlyd:

"En forvaltningsmyndighed skal i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde."

Bestemmelsen giver forvaltningsmyndighederne pligt til i fornødent omfang at yde vejledning og bistand til borgerne.

Der kan ikke stilles formkrav til den henvendelse fra borgeren, hvori der ligger en anmodning om vejledning. Den kan således fremsættes skriftligt, telefonisk eller ved personligt fremmøde hos forvaltningsmyndigheden. Myndigheden har også vejledningspligt over for en borger, som myndigheden er i forbindelse med, selv om vedkommende ikke direkte eller indirekte har bedt om vejledning, men hvor det fremstår som naturligt og relevant at give borgeren information og vejledning, eventuelt i form af supplerende oplysninger m.v., i anledning af den sag, som har givet anledning til kontakten mellem myndigheden og borgeren.

Der kan henvises til John Vogter, Den kommenterede forvaltningslov, 1999, side 204.

§ 71, stk. 3, i lov om social service sammenholdt med forvaltningslovens § 7, stk. 1, indebærer efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at det, særligt i tilfælde, hvor en kommune ser sig nødsaget til at ændre arbejdstilrettelæggelsen og flytte tidspunktet for ydelse af tildelt hjælp til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet, fremstår som naturligt og relevant, at kommunen af egen drift giver hjemmehjælpsmodtagerne vejledning om, at den enkelte hjemmehjælpsmodtager har mulighed for selv at udpege den person, der skal udføre opgaverne.

Københavns Kommune har oplyst, at kommunen i alle tilfælde, hvor hjemmehjælp tildeles, af egen drift vejleder den enkelte hjemmehjælpsmodtager om muligheden for selv at udpege den person, der skal udføre opgaven.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har på denne baggrund ikke grundlag for at antage, at Københavns Kommunes ikke overholder kommunens vejledningspligt om, at den enkelte hjemmehjælpsmodtager har mulighed for selv at udpege en person til at udføre praktisk hjælp.

Ministeriet foretager derfor ikke videre vedrørende dette spørgsmål.

Ad 4. Københavns Kommunes overholdelse af lovgivningens regler om klagevejledning

§ 25, stk. 1, i forvaltningsloven er sålydende:

"§ 25. Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold."

Afgørelser om hjemmehjælp, som en kommune efter den 1. juli 1998 har truffet i medfør af §§ 71 og 75 i lov om social service, kan i henhold til § 60, stk. 1, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, indbringes for det sociale nævn af den person, afgørelsen vedrører.

Efter § 75, stk. 3, i lov om social service er det en betingelse for at indbringe en klage over en afgørelse efter § 71, at klagen har været behandlet af klagerådet, jf. § 34, stk. 1, nr. 1, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, og at kommunalbestyrelsen har taget stilling til klagerådets indstilling.

Efter § 34, stk. 1, nr. 1, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område drøfter, vurderer og videreformidler klagerådet klager over afgørelser om tilbud efter §§ 71 og 72 i lov om social service.

Efter forvaltningslovens § 25, stk. 1, skal der gives klagevejledning i forbindelse med afgørelser, der kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, og klagevejledningen skal oplyse om muligheden for klage til denne forvaltningsmyndighed. Klagevejledningen skal omfatte oplysning om fremgangsmåden ved klage.

Afgørelser om hjemmehjælp, der ikke giver ansøgeren om hjemmehjælp fuldt ud medhold, herunder afgørelser, hvormed hjemmehjælp helt eller delvis inddrages, skal derfor indeholde en klagevejledning, der skal omfatte oplysning om, at afgørelsen - efter forudgående indbringelse for klagerådet og efter at kommunalbestyrelsen har taget stilling til klagerådets indstilling - kan påklages til det sociale nævn.

Den standardblanket vedrørende kommunens afgørelser om hjemmehjælp, som er en del af bilagsmaterialet til den af Borgerrepræsentationen den 11. oktober 2001 godkendte kvalitetsstandard, indeholder ikke oplysning om muligheden for klage til det sociale nævn og om fremgangsmåden ved sådan klage og opfylder derfor ikke kravene til klagevejledning i forvaltningslovens § 25.

Indenrigsministeriet har i dag meddelt Københavns Borgerrepræsentation ministeriets retsopfattelse og anmodet om underretning om, hvad kommunen foretager i denne anledning.

Kopi af dette brev er sendt til Landsforeningen Ældre Sagen, Socialministeriet og Borgerrepræsentationen.

Med venlig hilsen

Pernille Christensen