Fremsat den 4. juni 2003 af Svend Auken (S), Morten Bødskov (S), Pia Gjellerup (S), Pernille Blach Hansen (S), Frank Jensen (S), Jeppe Kofod (S) og Mogens Lykketoft (S)

Forslag til folketingsbeslutning

om nedsættelse af en forfatningskommission

 

Folketinget nedsætter en bredt sammensat forfatningskommission med repræsentanter fra alle de i Folketinget repræsenterede partier.

Forfatningskommissionen skal udarbejde et forslag til en ny grundlov, der lever op til de krav, som et moderne demokratisk samfund må stille til sin forfatning.

Især skal forslaget til en ny grundlov:

1.   Tage udgangspunkt i folkestyret og gøre sproget tidssvarende.

2.   Opdatere de grundlæggende borgerlige, politiske, økonomiske, sociale og   kulturelle rettigheder samt fastslå den enkeltes ansvar over for fællesskabet, naturen og de kommende generationer.

3.   Definere statsmagternes funktioner og kompetencer.

4.   Understrege de politiske partiers centrale rolle i vor demokratiske styreform.

5.   Sikre åbenhed i forvaltningen.

6.   Styrke Folketingets indsigt i og kontrol med udenrigs- og sikkerhedspolitikken.

7.   Gøre monarkiet tidssvarende bl.a. ved, at tronen går i arv til den førstefødte.

8.   Sikre folkekirkens selvstyre og sikre religionsligheden.

9.   Muliggøre et selvstyre inden for rigsfællesskabets rammer på Færøerne og i Grønland.

10.   Smidiggøre reglerne for ændring af grundloven.

Bemærkninger til forslaget

Almindelige bemærkninger

Grundloven fejrer den 5. juni 2003 sin 50 års fødselsdag. I form og sprog er den dog 154 år gammel.

Der er sket væsentlige ændringer i grundloven siden den kom til verden i 1849. Den almindelige og lige valgret – også for kvinder – blev grundlovsfæstet i 1915. I 1953 blev Landstinget afskaffet, det parlamentariske princip blev indføjet og der kom nye bestemmelser om oprettelse af en ombudsmandsinstitution, om folkeafstemninger og om mulighederne for at afgive suverænitet til mellemfolkelige myndigheder.

Grundloven, som den fremstår efter ændringerne i 1953, har ikke været til hinder for, at Danmark og vor demokratiske styreform har kunnet tilpasse sig den løbende udvikling. Det må dog alligevel anses for uhensigtsmæssigt, at grundloven ikke giver et reelt billede af, hvordan forholdet er mellem kongemagten og folkestyrets organer, og at sproget er umoderne og vanskeligt tilgængeligt for nutidens danskere. Samtidig synes det heller ikke hensigtsmæssigt, at borgernes rettigheder og friheder er mere vidtgående i den europæiske menneskerettighedskonvention og i EU's charter om grundlæggende rettigheder end i vores grundlov, og at nye og principielt væsentlige spørgsmål, som er kommet til siden 1953, slet ikke er omtalt i grundloven.

Omvendt er mange af de forhold, som grundloven omhandler, ganske uaktuelle i forhold til de udfordringer, det danske samfund står over for i første halvdel af det 21. århundrede.

Monarkiet er fortsat en central del af det danske samfundsliv. Det har stor symbolværdi og vigtige repræsentative funktioner. Monarkiets direkte rolle i det politiske liv er dog for længst udspillet, og ingen ønsker ændringer heri. Derfor kan det virke ejendommeligt at have en grundlov, hvor begrænsningen af kongens/dronningens magt er det væsentligste anliggende. Det var det i 1849, men det er det ikke i 2003.

Grundloven af 1953 har naturligvis ikke kunnet tage højde for den teknologiske udvikling og for udviklingen i det internationale samarbejde, og det har gjort en række spørgsmål vedrørende beskyttelse af individet og vedrørende suverænitetsoverdragelse mere påtrængende.

Helt nye spørgsmål som hensynet til miljøet og behovet for en bæredygtig udvikling er kommet til siden 1953. Den stærke opkomst i Danmark af forskellige religioner og trosretninger udgør også et nyt problemkompleks, og med den teknologiske udvikling er der opstået en nærliggende fare for social udstødning. Alle disse menneskeligt set væsentlige spørgsmål er der slet ikke taget højde for i den nuværende grundlov.

Som moderne mennesker har vi først og fremmest brug for en forfatning, der sætter rammer omkring det politiske liv, som det leves i begyndelsen af det 21. århundrede. I en tidssvarende grundlov må demokratiets helt grundlæggende principper slås fast, og sproget må gøres tilgængeligt og fængende.

Svenskerne har fornyet deres grundlov flere gange i de seneste 30 år, og den fremstår i dag som en forfatning, der forholder sig til tidens centrale spørgsmål, og som giver et dækkende billede af den svenske styreform og af de demokratiske principper, den er baseret på.

Finland fik en ny grundlov i år 2000, og om den kan man også sige, at den lever op til de krav, en moderne befolkning må stille til sin forfatning.

I Danmark har det været svært at rejse en grundlovsdebat, selv om det må være åbenbart for enhver, at der er et påtrængende behov for at forny vores grundlov og bringe den på niveau med grundloven i henholdsvis Sverige og Finland.

Socialdemokraterne håber, at der nu vil kunne skabes politisk tilslutning til, at der allerede i 2003 nedsættes en forfatningskommission med repræsentanter fra alle de i Folketinget repræsenterede partier, samt at kommissionen vil etablere en nær dialog med indenlandske og udenlandske eksperter.

Beslutningsforslagets 10 punkter er ingenlunde udtømmende for de emner, forfatningskommissionen vil komme til at beskæftige sig med, og de er ikke tiltænkt en bindende karakter. Det må selvfølgelig være sådan, at forfatningskommissionen har helt frie hænder og kan gå i gang med sit arbejde uden forhåndsbindinger.

Hvis kommissionen, som foreslået, nedsættes i 2003, bør den kunne gøre sit arbejde færdigt inden udgangen af 2005, så der ligger et konkret forslag til en ny grundlov på Folketingets bord, som befolkningen kan tage stilling til i begyndelsen af 2006.

Bemærkninger til forslagets enkelte bestemmelser

Til punkt 1.

En ny grundlov bør indledningsvis fastslå, at al offentlig magt i Danmark udgår fra folket, samt at det danske folkestyre bygger på den frie, lige og almindelige valgret, et repræsentativt og parlamentarisk princip, et kommunalt selvstyre og et forpligtende internationalt samarbejde.

I de indledende bestemmelser vil det også være naturligt at fastslå, at Danmark er en selvstændig stat, at statsformen er monarkisk, og at tronen går i arv til den førstfødte uanset køn.

Den gældende grundlov bygger både i sin form, sit indhold og sit sprog på den grundlov, der blev formuleret i 1849. Det gør den vanskelig at læse og for uindviede næsten umulig at forstå.

Der er et påtrængende behov for, at grundloven ombrydes og skrives i et moderne og let forståeligt sprog.

Til punkt 2.

Der er et påtrængende behov for at bringe grundlovens kapitel om borgernes frihedsrettigheder i overensstemmelse med den europæiske menneskerettighedskonvention og EU’s charter om grundlæggende rettigheder (charteret).

I det moderne velfærdssamfund har indbyggerne fået borgerlige, politiske, økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, som ligger klart ud over, hvad der følger af den nuværende grundlovs ord. Også på dette punkt er der et behov for at opdatere grundloven. Samtidig bør det fælles værdisæt, som disse rettigheder udspringer af, indføjes i grundloven.

Det fælles værdisæt kan kort udtrykkes ved:

–   At ethvert menneske har værdi og udfolder sig under ansvar over for fællesskabet.

–   At dette ansvar er særlig stærkt i forhold til de dårligst stillede.

–   At der skal værnes om de værdier, som ikke kan måles i penge.

En ny grundlov bør sikre ligestilling mellem mænd og kvinder, gøre det klart, at der med rettigheder følger pligter, og at et ansvar følger med udnyttelsen af enhver frihed. Således bør det klart fremgå, at den enkelte ikke blot har et ansvar over for andre mennesker og menneskelige fællesskaber, men at den enkelte også har et ansvar over for naturen og de kommende generationer. Ingen må for at tilfredsstille sine personlige behov belaste naturen eller lægge sådanne byrder på eftertiden, at andre ikke kan få de samme muligheder, som de selv har haft. Bæredygtighed bør være et overordnet princip i lovgivningen.

Det bør også klart fremgå, at intet hensyn til den private ejendomsret må begrænse tankens og forskningens frihed. Magtfulde individer, virksomheder og organer må ikke kunne begrænse andres frie muligheder ved at monopolisere medieområdet eller ved – gennem patentering – at blokere for en videre ide- eller vidensudvikling. Indsatsen mod forurening og for naturbeskyttelse må ikke underordnes hensynet til snævre grundejer- og landbrugsrettigheder.

EU’s charter om grundlæggende rettigheder er foreløbig en politisk deklaration vedtaget på Nicetopmødet i december 2000, men meget tyder på, at det vil blive indarbejdet som en juridisk bindende del af EU’s kommende forfatningstraktat.

Charteret synliggør, at EU også er et fællesskab om værdier, som ikke kan måles i penge, og at det ikke blot er systemet, der har rettigheder over for borgerne, men at det også er borgerne, der har rettigheder over for systemet. Hvad mere er: Charteret ligestiller de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder med de borgerlige og politiske. Det sker under henvisning til menneskerettighedskonventionens første artikel, som siger, at den menneskelige værdighed skal respekteres og beskyttes, og at det vil krænke den menneskelige værdighed, hvis et menneske ikke har noget at leve af eller bo i, fordi det bliver ude af stand til at forsørge sig selv.

En tidssvarende demokratisk grundlov må slå fast:

–   At al offentlig magt skal udøves i respekt for alle menneskers ligeværd og for det enkelte menneskes frihed og værdighed.

–   At den enkeltes personlige, økonomiske og kulturelle velfærd skal være et grundlæggende mål for den offentlige virksomhed.

Særskilt skal det pålægges den offentlige myndighed at betrygge retten til sundhed, arbejde, bolig og uddannelse samt virke for social omsorg og tryghed.

En ny grundlov må naturligvis også præcisere, at vort samfund bygger på et humant grundlag, hvorfor mennesker ikke må diskrimineres på grund af køn, hudfarve, national eller etnisk baggrund, sprogligt eller religiøst tilhørsforhold, handicap, seksuel orientering, alder eller andre forhold, som gælder det enkelte menneske.

Ved formuleringen af de enkelte rettigheder kan der i øvrigt hentes inspiration i de bestemmelser fra charteret, som gengives i bilaget til dette beslutningsforslag.

Til punkt 3.

Efter grundlovens § 3 findes der tre »statsmagter « nemlig den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt. I princippet skal de tre statsmagter holdes adskilt for at forhindre magtmisbrug. Intet organ bør således have magt til både at lave reglerne, administrere dem og bedømme, om de er blevet overholdt.

I dag er situationen den, at domstolene dømmer. Administrationen administrerer, lovgiver og dømmer. Lovgiverne lovgiver og administrerer.

En tidssvarende demokratisk grundlov må udtrykkeligt fastslå, at Folketinget som landets øverste folkevalgte forsamling i god overensstemmelse med den demokratiske grundopfattelse skal have kompetence til at udstede enhver retsakt, som ikke udtrykkeligt er forbeholdt et andet statsorgan efter grundloven. Heraf følger også, at Folketinget kan delegere dele af sin kompetence, idet det er overladt til Folketinget at afgøre, hvilke beslutninger der er så væsentlige, at Folketinget selv vil træffe beslutningen frem for at overlade den til ministrene eller forvaltningen.

En ny grundlov må klart udtrykke, at det i sidste ende er domstolene, som afgør, hvad der i konkrete situationer er gældende ret. Hvis lovgiverne er utilfredse med domstolenes fortolkning af de gældende lovtekster, må de tage initiativ til at ændre lovgivningen.

Visse typer af afgørelser, som er konkrete og veldefinerede, kan ved udtrykkelig lovgivning herom henlægges til nævn, råd og kommissioner, der reelt er uafhængige i forhold til den pågældende minister, og som er indrettet således, at deres procedureregler minder om dem, der gælder ved domstolene.

I overensstemmelse med den demokratiske grundopfattelse skal en ny grundlov fastslå, at ministrene og forvaltningen udøver deres magt på grundlag af hjemmel i lov med ansvar over for Folketinget. Det juridiske ansvar følger af lov om ministeransvar.

Til punkt 4.

Selv om de politiske partier er kernen i vort repræsentative demokrati, er de slet ikke nævnt i grundloven. Det er en åbenbar mangel.

Derfor bør det overvejes at indføre en grundlovsbestemmelse, der siger, at vort folkestyre er baseret på eksistensen af politiske partier, samt at kun anmeldte og godkendte partier kan opstille kandidater til folketingsvalg.

De politiske partiers centrale rolle i vor demokratiske styreform tilsiger, at de støttes af staten efter principper, som fastsættes i valgloven.

I denne forbindelse kan det overvejes at forbyde arbejdsmarkedets og erhvervslivets organisationer og virksomheder at yde tilskud til politiske partier.

Til punkt 5.

Til et tidssvarende folkestyre hører åbenhed og borgerinddragelse. Ikke blot af principielle grunde, men også fordi åbenhed og borgerinddragelse styrker kvaliteten af de beslutninger, som skal træffes.

Allerede i dag foreligger der en lovgivning om offentlighed i forvaltningen, men loven hæmmes af mange undtagelser og en uklar praksis. Danmark har tillige fortsat en restriktiv arkivlov.

I FN-regi blev der i 1998 vedtaget den såkaldte Århuskonvention, som på miljøområdet pålægger de underskrivende lande en forpligtelse til at give deres borgere adgang til alle oplysninger, ret til at deltage i beslutningerne og adgang til retlig prøvelse.

En ny grundlov bør udbrede konventionens principper til hele den offentlige forvaltning, men dog således at forberedende interne papirer, der fortsat er til overvejelse, ikke er omfattet af offentlighedskravet. Der kan også være tungtvejende samfundsinteresser, som kan tilsidesætte ønsket om offentlighed.

Til punkt 6.

Selv om de seneste ændringer i Folketingets forretningsorden har styrket Folketingets udenrigspolitiske indflydelse, er det utilfredsstillende, at det i grundlovens § 19 hedder: »Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender « . Her trænger en opdatering sig virkelig på.

Af en tidssvarende dansk demokratisk grundlov må det klart fremgå, at også i landets udenrigspolitik har Folketinget den øverste magt.

Demokratisk set er det ligeledes utilfredsstillende, at det ofte er højesteretsdommere og ikke det danske folk, der kan blive bedt om at afgøre omfanget af de beføjelser, der kan overlades til mellemfolkelige myndigheder.

§ 20 lyder:

»Stk. 1. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjettedele af Folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige forslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler. «

Socialdemokraterne ønsker at give det danske folk det sidste ord i afgørelser om overdragelse af suverænitet. Det kunne for eksempel ske ved at sende afgørelsen ud til folkeafstemning, hvis der ikke er tre fjerdedeles flertal for den i Folketinget.

Til punkt 7.

Monarkiet er fortsat en væsentlig del af det danske samfundsliv. Det er et symbol for landet, og på regeringens ansvar har monarkiet vigtige repræsentative funktioner. Monarkiets direkte rolle i det politiske liv er dog for længst udspillet, og ingen ønsker at ændre herved.

Derimod kan der være grund til at gøre det mere tidssvarende. Det er utidsvarende, at tronfølgeloven lader en førstefødt datter vige for en senere født søn. Derfor ønsker Socialdemokraterne lige arveret til tronen.

Det er heller ikke tidssvarende at inddrage monarken i det partipolitiske spil omkring regeringsdannelsen. For at undgå det har man ved flere lejligheder brugt Folketingets formand som »kongelig undersøger « , således at ingen statsminister udnævnes af monarken, før Folketingets formand har sikret sig, at der ikke vil være flertal imod ham eller hende. Det ønsker Socialdemokraterne grundlovsfæstet i Danmark, hvad det også er i Sverige.

Endelig er store dele af Statsrådets arbejde utidssvarende. Det er utidssvarende, at regeringen – i modsætning til almindelige medlemmer af Folketinget – kun kan fremsætte lovforslag, hvis monarken har givet sin tilslutning i Statsrådet. Det er heller ikke tidssvarende, at Folketingets formand skal sende et lovforslag, der er vedtaget af Folketinget, til stadfæstelse af monarken i Statsrådet, inden det kan sendes videre til Lovtidende. Det bør være nok, at Folketingets formand sender det direkte til Lovtidende.

Ifølge den svenske grundlov indkaldes Statsrådet, som består af monarken og regeringens medlemmer, når parterne har behov for at tale sammen, og derudover har statsministeren pligt til løbende at underrette monarken om samfundsudviklingen både ude og hjemme. Mere bør der heller ikke stå om Statsrådet i den danske grundlov.

Til punkt 8.

En ny grundlov bør sikre folkekirkens selvstyre og sikre religionsligheden ved at give de øvrige trossamfund vilkår, der tåler sammenligning med folkekirkens.

Det kunne f.eks. ske ved en lovgivning, hvorefter staten giver alle anerkendte trossamfund sammenlignelige økonomiske tilskud pr. medlem, ligesom grundloven også skal forholde sig til de grundlæggende rettigheder og pligter for disse trosamfund.

Uden at krænke religionsligheden vil man med en sådan ordning kunne bevare den evangelisk-lutherske kirke som den danske folkekirke og støtte den fra statens side. Dette vil indebære et tidssvarende grundlag for lovgivningen om såvel folkekirken som de øvrige trossamfund.

Der er brug for en bred folkelig debat om såvel folkekirkens som de øvrige anerkendte trossamfunds forhold. Kun på dette grundlag kan der sikres det nødvendige grundlovsmæssige fundament for religionsfriheden og -ligheden i Danmark.

Til punkt 9.

En ny grundlov må tage højde for det færøske og grønlandske folks ønske om at blive anerkendt som to folk med hver sin historiske og kulturelle baggrund og ret til folkeretligt at optræde som selvstændige nationer inden for rigsfællesskabets rammer. Det gør Færøerne og Grønland allerede i dag i relation til EU, hvor Danmark er medlem, men hvor Færøerne og Grønland står udenfor. Den model må kunne anvendes på andre internationale områder inden for rigsfællesskabets og grundlovens rammer.

Det konkrete fremtidige samarbejde mellem Danmark, Færøerne og Grønland, der er baseret på ligeberettigelse mellem selvstændige nationer inden for rammerne af et rigsfællesskab, kan fastlægges i selvstyrelove. Disse skal tage hensyn til, at der inden for retsvæsenet, de videregående uddannelser, sygehusvæsenet og udenrigstjenesten kan være områder, hvor Færøerne og Grønland har behov for at kunne trække på danske serviceydelser.

En ny grundlov skal rumme mulighed for, at Færøerne og Grønland kan træffe deres egne beslutninger om at udtræde af rigsfællesskabet og vedtage deres egen forfatning.

Til punkt 10.

Det er i modsætning til forholdene i de fleste andre lande ganske besværligt at ændre den danske grundlov. Det var en velbegrundet ordning, så længe grundlovens hovedopgave var at sætte grænser for kongemagtens udøvelse både med hensyn til lovgivningen og forvaltningen og i relation til borgernes rettigheder og friheder. I et moderne veludviklet demokratisk samfund som det danske bør der imidlertid være lettere adgang til at justere grundloven, så den hele tiden kan være ajour med udviklingen og forandringerne i samfundet.

I Sverige kan grundloven ændres, hvis den svenske Riksdag vedtager et forslag herom og senere bekræfter vedtagelsen efter et afholdt rigsdagsvalg. Siden 1980 har et mindretal i den svenske Riksdag kunnet kræve, at der afholdes folkeafstemning før den bekræftende afstemning i Riksdagen.

Socialdemokraterne foreslår to alternative muligheder for ændring af grundloven:

1.   Hvis mindst tre fjerdedele af Folketingets medlemmer stemmer for et forslag om ændringer, og et nyvalgt Folketing bekræfter forslaget med almindeligt flertal.

2.   Hvis et flertal af Folketingets medlemmer vedtager et forslag om ændringer, og forslaget bekræftes ved en folkeafstemning, men således, at ændringerne bortfalder, hvis et flertal af de deltagende vælgere i folkeafstemningen, dog mindst 30 pct. af samtlige stemmeberettigede, har stemt imod grundlovsændringerne.