Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume
Resumé af Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 9. januar 2002

3. DE KOMMUNALE OPGAVER (KOMMUNALFULDMAGTEN)
Om en kommunes adgang til at udføre en renovationsopgave for en anden kommune

Generelt udtalt, at spørgsmålet om, hvorvidt en kommune lovligt kan byde på og udføre indsamling af dagrenovation for en anden kommune, måtte bedømmes på baggrund af reglerne i lov nr. 378 om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, idet den i miljøbeskyttelseslovens § 49 forudsatte hjemmel til kommunalt samarbejde på affaldsområdet alene vedrørte affaldsbortskaffelse, herunder genanvendelsesvirksomhed, og ikke indsamling af dagrenovation.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt ikke, at lov om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder er begrænset til opgavetyper, hvor der ikke kan antages at bestå nogen nævneværdig konkurrence med private virksomheder. Loven er endvidere ikke til hinder for, at en kommune udfører opgaver af den omhandlede karakter ved brug af materiel og mandskab, der er henholdsvis anskaffet og ansat til brug for kommunens løsning af kommunens egne opgaver, herunder opgaver på affaldsindsamlingsområdet. Dette gælder, uanset at det pågældende materiel er betalt med midler, som kommunen har fået ved opkrævning af de gebyrer, kommunen i medfør af reglerne i miljøbeskyttelsesloven opkræver til dækning af kommunens udgifter ved udførelsen af renovationsopgaverne inden for den pågældende kommune, og uanset, at det berørte personale er ansat til at udføre disse opgaver.

På den baggrund var det ministeriets opfattelse i den konkrete sag, at kommunen ikke tilsidesatte den nævnte lov ved at anvende materiel, som kommunen havde anskaffet som led i udførelsen af opgaver for kommunen selv, og som var indkøbt for midler, som kommunen havde opkrævet ved gebyrer i medfør af reglerne i miljøbeskyttelseslovens § 48.

Endvidere udtalt, at der ikke er en forudsætning for, at en kommune kan udføre den pågældende opgave efter lov om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, at opgaven ikke forudsætter en udvidelse af kommunens mandskab og materiel.

De begrænsninger, som loven sætter for at modvirke konkurrenceforvridning i forhold til det private erhvervsliv, angår således ikke arten eller omfanget af den kommunale opgaveudførelse, men indeholdes i lovens regler om udbud og omkostningskalkulation.

Sammenfattende var det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at kommunen lovligt kunne byde på og påtage sig at udføre den omhandlede opgave vedrørende indsamling af dagrenovation i en anden kommune i medfør af lov om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder.

Endvidere udtalt, at når en kommunalbestyrelse afgiver tilbud på og indgår en aftale om udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, stilles i § 2, stk. 4, i lov om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder krav om udarbejdelse af en omkostningskalkulation. Kommunalbestyrelsen må ikke afgive tilbud på eller indgå aftale om udførelse af en opgave, der indebærer en vederlæggelse, som er lavere end det kalkulerede beløb. Heri ligger, at en kommune også skal medregne indirekte omkostninger i form af bl.a. andel af fællesomkostninger til f.eks. ledelse, administration, udstyr, pensionsforpligtelser, forrentning af driftskapital, forrentning og afskrivning af anlægsværdier m.v. Nærmere regler herom er fastsat i bekendtgørelse nr. 533 af 28. juni 1995 om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder udstedt i medfør af lovens § 2, stk. 5.

Ministeriet tilføjede, at prisfastsættelsen ved afgivelsen af et tilbud efter loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder ikke kan udgøre nogen garanti for, at der ikke kan opstå en situation, hvor udførelsen af den pågældende opgave efterfølgende viser sig at være forbundet med et underskud for kommunen, f.eks. hvis forudsætningerne for afgivelsen af tilbuddet viser sig ikke at holde. Det kan således ikke i medfør af loven forhindres, at et eventuelt underskud må bæres af kommunens borgere i form af højere gebyrer eller nedsat service, og et sådant resultat vil ikke i sig selv være ensbetydende med, at den pågældende kommune har tilsidesat lovens regler.

Det forhold, at det forventede overskud på opgaven eventuelt måtte være vendt til et underskud, har således ikke i sig selv betydning for spørgsmålet om, hvorvidt kommunen har overholdt de nævnte regler.

Den fulde tekst

Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om en kommunes adgang til at udføre en renovationsopgave for en anden kommune

 

 

Dansk Transport og Logistik
Gammel Torv 18
Postboks 2250
1910 København K

Dansk Transport og Logistik (herefter DTL) har ved brev af 27. januar 1999 anmodet Indenrigsministeriet (nu Indenrigs- og Sundhedsministeriet) om at vurdere, om Tilsynsrådet for Vejle Amt har givet udtryk for en korrekt retsopfattelse i rådets bedømmelse af en sag om Vejle Kommunes udførelse af en renovationsopgave for Hedensted Kommune.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har nu afsluttet sagen, og det er ministeriets opfattelse, at Vejle Kommunes adgang til at udføre den pågældende opgave skal bedømmes ud fra reglerne i lov nr. 378 af 14. juni 1995 om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder. Det er endvidere ministeriets opfattelse, at Vejle Kommune lovligt har kunnet byde på og udføre opgaven for Hedensted Kommune. For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt Vejle Kommune har overholdt reglerne om omkostningskalkulation i den nævnte lov og bekendtgørelse nr. 533 af 28. juni 1995 om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, har ministeriet anmodet Tilsynsrådet for Vejle Amt om at vurdere, om der er grundlag for at antage, at disse regler skulle være tilsidesat.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i dag meddelt Tilsynsrådet for Vejle Amt sin retsopfattelse. Ministeriet foretager sig herefter ikke videre i sagen.

Her følger en redegørelse for sagens baggrund og derefter en nærmere begrundelse for Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse. Ministeriet skal dog indledningsvis beklage, at det ikke har været muligt at afgive udtalelse i sagen på et tidligere tidspunkt. Det skyldes, at der har været og for tiden er et meget stort antal sager til behandling i ministeriet.

1. Sagens baggrund

I 1997 gennemførte Vejle Kommune en ændret organisering af kommunens tekniske forvaltning. Som led heri oprettede man - som en afdeling under teknisk forvaltning - afdelingen Entreprenørgården. Denne afdeling fik til opgave at udføre opgaver i relation til offentlige kloakker, rensningsanlæg, parker, grønne områder og affaldsindsamling. Entreprenørafdelingen var - efter en publikation fra Vejle Kommune med titlen Ny struktur i Teknisk Forvaltning - indrettet med henblik på at byde på opgaver, som i fremtiden blev udbudt af Vejle Kommune, andre kommuner og staten. Sigtet var, at Entreprenørgården på sigt skulle konkurrere på markedsvilkår med private entreprenører om en stor del af sine opgaver.

I oktober 1997 udbød Hedensted Kommune indsamlingen af dagrenovation i kommunen i licitation. Entreprenørgården og fire private vognmandsfirmaer afgav tilbud. Laveste bud kom fra Entreprenørgården, og Hedensted Kommune tildelte herefter den 5. februar 1998 ordren til Entreprenørgården.

Ved breve af 16. og 19. februar 1998 rettede foreningen Danske Vognmænd (der sidenhen blev en del af Dansk Transport og Logistik) henvendelse til ministeriet vedrørende lovligheden af Vejle Kommunes udførelse af renovationsopgaverne for Hedensted Kommune. Danske Vognmænd anmodede Ministeriet om at tage stilling til, om Hedensted Kommune efter udbudsreglerne lovligt kunne lade Entreprenørgården afgive bud, om Entreprenørgården lovligt kunne byde på den omhandlede opgave i medfør af reglerne i loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, og om Vejle Kommunes ændrede struktur for teknisk forvaltning var i overensstemmelse med reglerne i den nævnte lov, når formålet med strukturændringen var, at Entreprenørgården fremover skulle byde på opgaver i konkurrence med andre mulige tilbudsgivere. Danske Vognmænd anførte i den forbindelse, at de foreliggende regnskabsoplysninger tydede på, at kapital og materiel fra renovationsområdet - som stammede fra indbetaling af renovationsgebyrer fra kommunens borgere - hermed blev anvendt til risikobehæftede erhvervsaktiviteter for andre kommuner. Dette var både ulovhjemlet og konkurrenceforvridende.

Ministeriet besvarede henvendelsen fra Danske Vognmænd ved brev af 11. marts 1998. Ministeriet oplyste, at man havde videresendt spørgsmålet om lovligheden af Vejle Kommunes tilbud til Tilsynsrådet for Vejle Amt. Endvidere havde man videresendt spørgsmålet om lovligheden af Hedensted Kommunes beslutning om at lade Entreprenørgården byde på opgaven til Konkurrencestyrelsen med henblik på, at styrelsen tog stilling til, om sagen skulle indbringes for Klagenævnet for Udbud. Det bemærkes i den forbindelse, at Konkurrencestyrelsen efterfølgende ved brev af 24. marts 1998 meddelte Danske Vognmænd, at styrelsen ikke fandt grundlag for at antage, at konkurrenceloven var blevet overtrådt.

Danske Vognmænd anmodede herefter ved breve af bl.a. 19. marts og 5. maj 1998 Tilsynsrådet for Vejle Amt om tillige at tage stilling til lovligheden af Entreprenørgårdens afgivelse af bud på to opgaver i henholdsvis Vejle og Egtved kommuner. Danske Vognmænd anmodede endvidere rådet om at vurdere, om virksomhedsoverdragelsesloven var gældende. Herudover anførte Danske Vognmænd, at Vejle Kommune ikke efter organisationens opfattelse havde hjemmel til at drive kommerciel virksomhed over for andre kommuner med materiel anskaffet til brug for en brugerfinansieret fællesordning i Vejle Kommune. Det måtte i øvrigt antages, at Vejle Kommune havde måttet anskaffe biler og personale for at udføre opgaven i Hedensted Kommune, og at der var risiko for, at kommunen senere ville være i besiddelse af vogne, der ikke længere var brug for.

Ved brev af 2. april 1998 meddelte Tilsynsrådet for Vejle Amt Danske Vognmænd, at rådet ikke kunne tage stilling til spørgsmål om, hvorvidt virksomhedsoverdragelsesloven fandt anvendelse. Det skyldtes, at denne lov rettede sig til både offentlige myndigheder og private.

Vejle Kommunes byrådssekretariat afgav den 24. august 1998 en udtalelse i sagen til Tilsynsrådet for Vejle Amt. I udtalelsen anførtes bl.a. følgende:

"Hovedindsigelsen fra DV går ud på, at Entreprenørgårdens tilbud på indsamling af dagrenovation i Hedensted Kommune rækker ud over de rammer, lov 378 om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder udstikker. Det gøres gældende, at opgavens løsning ikke er baseret på overskydende kapacitet eller eksisterende personale og derfor vil forudsætte investeringer i materiel og ansættelse af personale.

Til dette skal bemærkes, at der intet sted i lovbestemmelsens eller dens forarbejder står anført nogen betingelser om overskydende kapacitet. En evt., overskydende kapacitet ville i sig selv kunne give hjemmel til at udføre opgaver for andre, jf. de almindelige kommunalfuldmagtsregler. Der er ikke direkte i loven anført nogen betingelser mht. kapacitet og ressourcer, men det fremgår af bemærkningerne til loven, at lovens formål har været at opnå en bedre udnyttelse af eksisterende ressourcer.

Med hensyn til Entreprenørgårdens muligheder for kapacitetsmæssigt at kunne løse opgaven, lå følgende forudsætninger til grund:

a) Vognparken på licitationstidspunktet bestod af 6 vogne, som udelukkende var indsat til indsamling af dagrenovation i Vejle Kommune og der kunne ved en ændret logistik i Vejle skabes kapacitet til, at disse også kunne indsættes i Hedensted Kommune.

b) De samme forhold gjorde sig gældende på personalesiden. Her skulle ligeledes optimeres og de dermed frigjorte personaleressourcer kunne indsættes i Hedensted.

c) Såvel renovationsvognene som personalet er fra januar 1998 overført til Entreprenørgården. Renovationsvognene er overført til Entreprenørgården til normal markedsværdi fastsat af eksterne vurderingseksperter. D.v.s. Entreprenørgården har købt vognparken og købssummen er tilbageført til Vejle Kommunes Renovationsafdeling.

Der har derfor ikke været behov for at skulle indkøbes yderligere materiel eller ansættes yderligere personale for at udføre opgaven i Hedensted. Såfremt Entreprenørgården vandt flere tilsvarende licitationer vil der kunne være behov for ekstra mandskab og materiel. Dette vil kunne ske uden at der herved sker en tilsidesættelse af lov 378...".

Danske Vognmænd kommenterede byrådets udtalelse ved brev af 29. oktober 1998 til Tilsynsrådet for Vejle Amt. Efter organisationens opfattelse var det ikke på baggrund af de foreliggende regnskaber muligt at danne sig et retvisende billede af Entreprenørgårdens enkelte aktiviteter. Det måtte imidlertid antages, at Vejle Kommune ville have et årligt underskud på at udføre opgaven i Hedensted efter, at kommunen havde mistet den tilsvarende opgave i Vejle Kommune. Midlerne til bilanskaffelse og personalelønninger måtte antages at være tilvejebragt ved opkrævning af gebyrer med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 48. Byrådet burde i de foregående år have tilpasset bil- og mandskabsbehovet til kommunens renovationsindsamling, således at kommunens borgere ikke var blevet belastet med højere renovationsgebyrer end nødvendigt, og således at der ikke var oparbejdet en overkapacitet. Vejle Kommune havde hermed overtrådt hvile-i-sig-selv-princippet og miljøbeskyttelseslovens gebyrregler. Disse regler indebar nemlig, at overskud fra en kommunal gebyrfinansieret indsamlingsordning kun kunne anvendes til at nedbringe følgende års gebyrer eller til investeringer i kommunens eget renovationsudstyr.

Efter Danske Vognmænds opfattelse gav loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder ikke hjemmel til, at en kommune udførte affaldsbortskaffelse for andre myndigheder. Danske Vognmænd anførte videre, at vedkommende kommunalbestyrelse efter miljøbeskyttelseslovens § 48 kunne fastsætte gebyrer i relation til kommunens affaldsordninger. Disse gebyrer kunne imidlertid kun anvendes til den pågældende kommunes egne ordninger. Miljøbeskyttelseslovens § 48 var derfor til hinder for, at Vejle Kommune påtog sig indsamlingsopgaver for andre kommuner med materiel finansieret af Vejle Kommunes borgere.

Tilsynsrådet for Vejle Amt afgav sin udtalelse i sagen den 15. januar 1999. Efter rådets opfattelse havde Vejle Kommune ikke handlet ulovligt i forbindelse med opgaveudførelsen:

"Efter tilsynsrådets opfattelse er udførelse af en opgave om affaldsbortskaffelse for en anden kommune ikke omfattet af lov om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder. Baggrunden er, at der er hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 49, stk. 2, til at udføre en sådan opgave.

Spørgsmålet er herefter om Vejle Kommune i forbindelse med afgivelse af tilbud på at udføre opgaven om indsamling af affald i Hedensted Kommune har været forpligtet til at iagttage miljøbeskyttelseslovens § 48, der er udtryk for et hvile-i-sig-selv-princip, hvorefter der skal fastsættes en kostpris. Ved brug af hvile-i-sig-selv-princippet vil en overpris, der agtes anvendt til andre kommunale formål, betragtes som en skat, hvortil der kræves lovhjemmel. En underpris, der dækkes af skattemidler, anses for at være ulovlig støtte til enkeltpersoner.

Efter tilsynsrådets opfattelse regulerer miljøbeskyttelseslovens § 48 om gebyrer forholdet mellem kommunen og den enkelte borger. Det i denne bestemmelse fastsatte princip kan efter tilsynsrådets opfattelse ikke udstrækkes til at omfatte en situation, hvor der indgås en kontrakt. Hvis princippet kan udstrækkes til at skulle anvendes i forbindelse med indgåelse af kontrakt, ville en kommune som "forsyningsvirksomhed" altid være forpligtet til at vælge laveste pris, f.eks. vil et køb af en lastbil til brug ved affaldsbortskaffelse altid skulle ske til laveste pris.

Efter tilsynsrådets opfattelse regulerer reglerne om gebyrfastsættelse i miljøbeskyttelseslovens § 48 ej heller den situation, hvor en kommune indgår en kontraktretlig aftale med hjemmel i § 49, stk. 2, i miljøbeskyttelsesloven.

Vejle Kommune har således efter tilsynsrådets opfattelse ikke handlet i strid med lovgivningen. Der er herved lagt vægt på, at Vejle Kommune ved aftale om affaldsbortskaffelsen i Hedensted Kommune ikke skal følge lov om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, ligesom de ulovbestemte retsgrundsætninger om kommuners opgavevaretagelse også kaldet kommunalfuldmagten ej heller skal bringes i anvendelse. Aftaler mellem kommuner om affaldsbortskaffelse er lovlig i henhold til miljøbeskyttelsesloven. Dog er det i miljøbeskyttelselsovens § 48 fastsatte hvile-i-sig-selv-princip efter tilsynsrådets opfattelse uden betydning ved indgåelse af kontrakter."

Ved brev af 27. januar 1999 har DTL anmodet ministeriet om at vurdere, om tilsynsrådet havde givet udtryk for en korrekt retsopfattelse. DTL har indledningsvis anført, at sagen ikke bør begrænses til alene at angå Entreprenørgårdens opgaveudførelse for Hedensted Kommune, men udvides således, at den også omfatter den opgave om indsamling af dagrenovation i Vejle Kommune, som Entreprenørgården mistede, og den tilsvarende opgave for Egtved Kommune, som Entreprenørgården bød på, men ikke fik tildelt.

Herudover har DTL gjort gældende, at det ikke er korrekt, når tilsynsrådet har antaget, at Entreprenørgårdens opgaver for Hedensted Kommune er omfattet af miljøbeskyttelseslovens § 49. Til støtte herfor har DTL anført, at der ikke har været forhandlet om opgaven, at der ikke er indgået frivillige aftaler i henhold til bestemmelsen, og at aktiviteten hverken vedrører aftaler om bortskaffelse af affald på deponerings- og forbrændingsanlæg, genanvendelsesvirksomhed eller lokalisering af anlæg. DTL har herudover henvist til definitionen på indsamling af affald i affaldsbekendtgørelsens § 3. Efter DTL's opfattelse har Entreprenørgårdens opgaveudførelse for Hedensted Kommune endvidere hverken hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne eller i loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder. DTL har i den forbindelse gjort gældende, at den nævnte lov ikke giver kommuner og amtskommuner hjemmel til at udføre kommunal entreprenørvirksomhed.

For så vidt angår spørgsmålet om prisfastsættelsen har DTL anført, at det fremgår af Vejle Kommunes omsætningstal for årene 1993 - 1996, at der på renovationsområdet var opkrævet mere end udgifterne tilsagde, således at et overskud var blevet oparbejdet. Dette overskud kan ifølge forarbejderne til miljøbeskyttelsesloven kun anvendes til nedsættelse af Vejle Kommunes kommende gebyropkrævninger og til materielinvesteringer og således ikke på risikobehæftede erhvervsaktiviteter. Det overskud, som Entreprenørgården havde beregnet på opgaven i Hedensted, blev vendt til et underskud, da Entreprenørgården mistede indsamlingen i Vejle Kommune til et privat selskab, idet mulighederne for anvendelse af eksisterende mandskab og materiel i kraft af en ændret logistik hermed ophørte. Herved er borgerne i Vejle Kommune kommet til at dække et underskud over gebyrer efter miljøbeskyttelseslovens § 48. Dette er efter DTL's opfattelse i strid med både den nævnte § 48 og med EF-traktatens statsstøtteregler.

Ved brev af 15. marts 1999 meddelte ministeriet Danske Vognmænd, at klager over Vejle Kommune, som tilsynsrådet ikke havde taget stilling til - nemlig spørgsmålet om Entreprenørgårdens tilbud på udførelse af opgaver for Egtved og Vejle kommuner - skulle rettes til tilsynsrådet.

Tilsynsrådet for Vejle Amt udtalte ved brev af 5. juli 1999 til ministeriet, at tilsynsrådet ved vurderingen af sagen ikke havde inddraget Vejle Kommunes bud på opgaven i Egtved Kommune. Rådet bemærkede i den forbindelse, at Vejle Kommune ikke blev tildelt den pågældende ordre.

Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse

Tilsynet med kommunerne varetages af de for hvert amt nedsatte tilsynsråd. Tilsynet er et retligt tilsyn og omfatter kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i den kommunale styrelseslov (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001).

Ministeriet er ikke almindelig klageinstans i forhold til tilsynsrådene, men ministeriet fører tilsyn med, at tilsynsrådene ikke tilsidesætter lovgivningen, og at tilsynsrådenes udtalelser ikke er udtryk for en urigtig retsopfattelse eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag, jf. § 61 a i den kommunale styrelseslov. Ministeriet kan ikke tage stilling til hensigtsmæssigheden af tilsynsrådenes sagsbehandling.

Indenrigs- og sundhedsministeriet har fundet grundlag for at vurdere følgende spørgsmål:

1) Hjemmelsgrundlaget for Entreprenørgårdens afgivelse af bud på og indsamling af renovation i andre kommuner.

2) Vejle Kommunes fastsættelse af budsummen vedrørende den pågældende opgave.

Ad 1) Hjemmelsgrundlaget for Entreprenørgårdens afgivelse af bud på og indsamling af renovation i andre kommuner

a ) §§ 1, stk. 1, og 2, stk. 1, i lov nr. 378 af 14. juni 1995 om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder har følgende ordlyd:

" § 1 . Denne lov finder anvendelse på kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, medmindre andet er bestemt i lovgivningen."

" § 2 . Kommuner og amtskommuner kan udføre sådanne opgaver for andre offentlige myndigheder, som kommunerne og amtskommunerne kan løse for sig selv."

I bemærkningerne til det lovforslag, der ligger til grund for loven, anføres bl.a. følgende om lovens anvendelsesområde (Folketingstidende 1994-95, tillæg A, sp. 1896):

"Efter bestemmelsen finder loven anvendelse, medmindre andet er bestemt i lovgivningen. Lovforslagets § 1, stk. 1, medfører således, at opgaver, som det i øvrigt er bestemt eller forudsat, at kommuner eller amtskommuner kan udføre for andre offentlige myndigheder, falder uden for denne lovs anvendelsesområde. Der kan endvidere være fastsat bestemmelser om de nærmere betingelser for udførelsen af sådanne opgaver. Sådanne bestemmelser berøres heller ikke af dette lovforslag. Det kan endvidere være bestemt eller forudsat, der ikke gælder nærmere betingelser for kommuners og amtskommuners løsning af opgaver for andre. Dette lovforslag berører ikke sådanne bestemmelser eller forudsætninger."

Miljøbeskyttelseslovens § 49 har følgende ordlyd:

" § 49 . Miljøministeren kan træffe bestemmelse om kommunernes pligt til at oprette, udvide deltagerkredsen af eller tilslutte sig kommunale fællesskaber for affaldsbortskaffelse, herunder genanvendelsesvirksomheder.

Stk. 2 . Ministeren kan endvidere træffe bestemmelse om, at kommunale fællesskaber for affaldsbortskaffelse skal modtage affald fra kommuner, som ikke deltager i fællesskabet, samt om, at kommunerne stiller arealer til rådighed for de fælleskommunale virksomheder for affaldsbortskaffelse."

Følgende fremgår af forarbejderne til bestemmelsen (Folketingstidende 1990-91 (2. samling), tillæg A, sp. 1656 f):

"Denne bestemmelse indebærer, at miljøministeren kan bestemme, at kommuner skal deltage i fælleskommunale løsninger på affaldsbortskaffelsesområdet. Der kan være tale om såvel deponeringsanlæg som genanvendelsesvirksomheder. Bestemmelsen er en udbygning og præcisering af den gældende lovs § 62 a, stk. 6. Præciseringen består i, at kommuner, der har etableret et fælleskommunalt anlæg, kan pålægges at optage andre kommuner i fællesskabet. Herudover er det i stk. 2 præciseret, at en fælleskommunal virksomhed tillige kan pålægges at modtage affald fra kommuner, som ikke deltager i fællesskabet. Det bemærkes endvidere, at der i bestemmelsen ligger en forpligtelse for kommunerne til at stille kommunale arealer til rådighed for fælleskommunale virksomheder for affaldsbortskaffelse.

Som hidtil forudsættes disse bestemmelser kun anvendt i det omfang, det ikke ved forhandling lykkes kommunerne at nå frem til en frivillig aftale herom.

Placering af sådanne anlæg og andre deponeringsanlæg i øvrigt er et planlægningsanliggende."

Der kan endvidere henvises til Miljø- og Planlægningsudvalgets betænkning over lovforslaget, hvor § 49, stk. 2, fik sin endelige udformning (Folketingstidende 1990-91 (2. samling), tillæg B, sp. 981):

"Stk. 2 er præciseret, således at det fremgår, at der kan være en forpligtelse for kommunerne til at stille kommunale arealer til rådighed for fælleskommunale virksomheder for affaldsbortskaffelse. Denne forpligtelse har tidligere været omtalt i bemærkningerne, men fremgår nu af selve lovteksten."

Bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 49, stk. 2, viderefører - med enkelte ændringer - retstilstanden efter § 62 a, stk. 6, i den tidligere miljøbeskyttelseslov. I bemærkningerne til denne bestemmelse er bl.a. anført følgende (Folketingstidende 1985-86, tillæg B, sp. 1785 f):

"[Bestemmelsen] ... indebærer, at der skabes hjemmel for ministeren til at bestemme, at kommuner kan pålægges at deltage i fælleskommunale løsninger på affaldsbortskaffelsesområdet.

Efter ændringsforslaget kan ministeren således i generelle regler eller ved konkret afgørelse bestemme, at flere kommuner skal indgå et samarbejde om oprettelse og drift af virksomheder på affaldsbortskaffelsesområdet, herunder af lossepladser eller forbrændingsanlæg samt om sådanne virksomheders placering. Samarbejdet kan også tilvejebringes ved, at flere kommuner forpligtes til at gå sammen om driften af et eksisterende affaldsbortskaffelsesanlæg.

Adgangen til at træffe bestemmelse om sådanne fælleskommunale løsninger forudsættes kun anvendt i det omfang, det ikke gennem forhandling kan lykkes kommunerne i frivillighed at nå frem til miljømæssigt forsvarlige fælles løsninger, hvor disse er påkrævet. Det må forventes, at kommunerne i vidt omfang kan tilvejebringe fælles løsninger ad frivillighedens vej, f.eks. i forbindelse med den affaldsplanlægning, som i øjeblikket finder sted i kommunerne."

I Justitsministeriets tværministerielle delrapport om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende danske kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse anføres side 48 følgende om afgrænsningen mellem på den ene side loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og på den anden side miljøbeskyttelsesloven:

"Loven [om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder] finder anvendelse på kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, medmindre andet er bestemt i lovgivningen.

Det følger af lovens bemærkninger, at loven også omfatter kommunale fællesskaber godkendt efter kommunestyrelseslovens § 60 under henvisning til, at de anses for at være specialkommuner.

Det følger udtrykkeligt af lovens § 1, stk. 2, at loven ikke finder anvendelse på de opgaver, som kommunale fællesskaber udfører for kommuner og amtskommuner, der deltager i fællesskabet.

Det antages endvidere, at loven (lov 378( ikke finder anvendelse på kommuners og kommunale fællesskabers udførelse af opgaver for andre kommuner på affaldsområdet, idet det i miljøbeskyttelsesloven (§ 49, stk. 2, og forarbejderne hertil) er forudsat, at der kan indgås aftaler herom. ..." (Der henvises ligeledes til rapportens side 186).

Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse må det på baggrund af ordlyden af og forarbejderne til miljøbeskyttelseslovens § 49 samt forarbejderne til den tidligere bestemmelse i den daværende miljøbeskyttelseslovs § 62 a antages, at miljøbeskyttelseslovens § 49 indeholder en forudsætning om, at de i bestemmelsen nævnte kommunale fællesskaber kan udføre opgaver vedrørende affaldsbortskaffelse, herunder genanvendelsesvirksomhed, i forhold til såvel deltagerkommunerne som andre kommuner. Dette gælder, uanset om det kommunale fællesskab måtte være etableret gennem et pålæg fra miljøministeren i medfør af § 49, stk. 1, eller etableret ved frivillig aftale.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder på den baggrund ikke, at der er tilstrækkelige holdepunkter for at antage, at den i miljøbeskyttelsesloven forudsatte hjemmel til kommunalt samarbejde på affaldsområdet omfatter en situation, hvor opgaven udføres af en enkelt kommune og ikke af et kommunalt fællesskab, og hvor den udførende kommune ikke indgår i noget nærmere samarbejde med den kommune, hvori affaldet indsamles, men i stedet selv udfører opgaven på baggrund af en licitation, jf. tilsvarende Birgitte Egelund Olsen, Hvile i sig selv princippet - en miljø- og konkurrenceretlig analyse af affalds- og elforsyningsområdet, side 231, og - forudsætningsvis - Ellen Basse, Affaldslovgivningen. 1995, siderne 56-58, 107 og 294.

Det bemærkes i den forbindelse, at den i miljøbeskyttelsesloven udtrykte forudsætning vedrørende udførelse af opgaver på affaldsområdet for en kommune ikke ses at indeholde nogen kvantitativ eller geografisk grænse for de pågældende opgavers omfang. En antagelse om, at bestemmelsen forudsætter, at en kommune kunne foretage opgaver på affaldsområdet hos andre kommuner, uden at dette var et led i et egentligt kommunalt samarbejde , og uden at opgaveudførelsen havde hjemmel i kommunalretlige regler om overskudskapacitet, ville derfor have som konsekvens, at en kommune allerede inden gennemførelsen af loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder havde adgang til at påtage sig entreprenøropgaver for andre i et omfang, der overstiger omfanget af de opgaver, som kommunen forestår over for kommunens egne borgere. En sådan fravigelse fra de uskrevne principper om kommuners opgavevaretagelse ville efter ministeriets opfattelse kræve forholdsvis klare holdepunkter i det relevante retsgrundlag. Sådanne holdepunkter kan ikke udledes af miljøbeskyttelseslovens forarbejder.

Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse følger det endvidere af ordlyden i bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 49, at denne alene indeholder en forudsætning om, at de opgaver, de nævnte kommunale fællesskaber kan udføre, vedrører affalds bortskaffelse , herunder genanvendelsesvirksomhed. Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder på den baggrund ikke, at der er tilstrækkelige holdepunkter for at antage, at den i miljøbeskyttelsesloven forudsatte hjemmel til kommunalt samarbejde på affaldsområdet omfatter tilfælde, hvor opgaven vedrører indsamling af dagrenovation for en kommune, uden at der i øvrigt indgås noget nærmere samarbejde om affaldsbortskaffelsen med den kommune, hvori affaldsindsamlingen foregår.

Det bemærkes herved også, at affaldsudvalgets betænkning (betænkning 1/1988 fra Miljøstyrelsen, side 25 ff) sondrer mellem på den side bortskaffelsesopgaver, der omtales i sammenhæng med den daværende § 62 a, og på den anden side indsamlingsordninger, der beskrives løsrevet herfra. Om sidstnævnte typer opgaver anføres således, at "når kommunen har etableret en indsamlingsordning for affald, har kommunen mulighed for at styre transportleddet ved enten selv at anskaffe køretøjer og ansætte chauffører til opgaven eller at udlicitere opgaven til et eller flere lokale vognmandsfirmaer". Det bemærkes endvidere, at det fremgår af den nævnte betænknings side 61, at repræsentanter for Skov- og Naturstyrelsen på et møde mellem bl.a. Miljøstyrelsen og Danske Vognmandsorganisationer den 14. november 1986 gav udtryk for det synspunkt, at der ikke med bestemmelsen i den daværende miljøbeskyttelseslovs § 62 a var "forudsat ændringer i transportsystemet. Kommunerne kan fortsat vælge enten selv at forestå transporten eller at kontrahere med private vognmænd". Herudover bemærkes, at Birgitte Egelund Olsen, a.st., side 231, anfører, at indsamlingsopgaver ikke reguleres af § 49, men af loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder.

Det tilføjes, at de ovenfor citerede bemærkninger i Justitsministeriets delrapport om visse EU-retlige spørgsmål vedrørende kommuners samarbejde om affaldsbortskaffelse - hvorefter loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder ikke finder anvendelse "på affaldsområdet" - ikke havde til opgave at vurdere reglerne for indsamlingsordninger, og at de i betænkningen anførte betragtninger om forholdet mellem miljøbeskyttelsesloven og loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder må ses i sammenhæng hermed.

Sammenfattende er det således Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at spørgsmålet om, hvorvidt Entreprenørgården lovligt kunne på byde på og udføre den pågældende opgave, må bedømmes på baggrund af reglerne i loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder.

b) . Spørgsmålet er herefter, om den nævnte lov gav Vejle Kommune adgang til at byde på og udføre affaldsbortskaffelsen for Hedensted Kommune.

Lovforslaget blev fremsat på grundlag af et forslag herom i betænkning 1268/94 om fornyelse og effektivitet i den kommunale sektor. I de almindelige bemærkninger til lovforslaget opsummeres udvalgets indstilling på følgende måde (Folketingstidende 1994-95, tillæg A, sp. 1890).

"Udvalget har endvidere fundet, at opgaverne i den offentlige sektor skal udføres af dem, der er bedst egnede til det, uanset om dette sker i offentligt eller privat regi. Et vigtigt led i realiseringen af denne målsætning er efter udvalgets opfattelse, at kommuner og amtskommuner får mulighed for at udføre opgaver for andre offentlige myndigheder, når kommuner og amtskommuner er de bedste hertil. ...

Udvalget har hverken fundet det hensigtsmæssigt eller nødvendigt at foretage en nærmere afgrænsning af, hvilke kommunale opgaver kommuner og amtskommuner skal kunne udføre for andre.

Selvom der efter udvalgets opfattelse ikke generelt er grundlag for at antage, at meget vide rammer for kommunal erhvervsvirksomhed vil blive udnyttet i strid med formålet - en optimering af den kommunale ressourceudnyttelse - har udvalget på den anden side fundet, at det er nødvendigt at foretage en afgrænsning af, hvem opgaverne kan udføres for, og at opstille særlige vilkår for udførelsen. ...

Udvalget har endvidere fundet, at der bør tilvejebringes retsregler, der mere entydigt end de nugældende regler sikrer, at den kommunale virksomhed ikke er konkurrenceforvridende i forhold til det private erhvervsliv. Udvalget har i den forbindelse peget på behovet for klare regler om priskalkulation samt på behovet for krav om særskilt budget og regnskab."

Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder ikke, at loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder er begrænset til opgavetyper, hvor der ikke kan antages at bestå nogen nævneværdig konkurrence med private virksomheder. Det bemærkes herved, at forarbejderne til loven udtrykkeligt nævner almindelig entreprenørvirksomhed som eksempel på en af de opgavetyper, der omfattes af loven, jf. herved bilag 3, side 189, til betænkning 1268/94 om fornyelse og effektivitet i den kommunale sektor. Det bemærkes også, at det i de almindelige bemærkninger til det lovforslag, der ligger til grund for loven, udtales, at det ikke er fundet "hensigtsmæssigt eller nødvendigt at foretage en nærmere afgrænsning af, hvilke opgaver kommuner og amtskommuner skal kunne udføre for andre", jf. Folketingstidende 1994-95, tillæg A, sp. 1890, og at det i den daværende indenrigsministers besvarelse af spørgsmål nr. 33 fra Folketingets Kommunaludvalg (L 151 - bilag 7, 9 og 10) er forudsat, at entreprenøropgaver er omfattet af lovens anvendelsesområde.

Loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder er endvidere ikke til hinder for, at en kommune udfører opgaver af den omhandlede karakter ved brug af materiel og mandskab, der er henholdsvis anskaffet og ansat til brug for kommunens løsning af kommunens egne opgaver, herunder opgaver på affaldsindsamlingsområdet. Dette gælder, uanset at det pågældende materiel er betalt med midler, som kommunen har fået ved opkrævning af de gebyrer, kommunen i medfør af reglerne i miljøbeskyttelsesloven opkræver til dækning af kommunens udgifter ved udførelsen af renovationsopgaverne inden for den pågældende kommune, og uanset, at det berørte personale er ansat til at udføre disse opgaver.

Det er derfor ministeriets opfattelse, at Vejle Kommune ikke tilsidesatte den nævnte lov ved at anvende materiel, som kommunen havde anskaffet som led i udførelsen af opgaver for Vejle Kommune selv, og som var indkøbt for midler, som kommunen havde opkrævet ved gebyrer i medfør af reglerne i miljøbeskyttelseslovens § 48.

Ministeriet finder endvidere ikke, at bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 48 har betydning for lovligheden af Vejle Kommunes affaldsindsamling for en anden kommune. Det hænger sammen med, at denne bestemmelses hvile-i-sig-selv-princip ikke kan antages at regulere spørgsmål om prisfastsættelsen og omkostningskalkulation hos den entreprenør, der udfører affaldsindsamlingsopgaver for en (anden) kommune.

For så vidt angår spørgsmålet om betydningen af, om Vejle Kommune har måttet anskaffe nyt materiel til at udføre opgaven for Hedensted Kommune, skal ministeriet bemærke, at Vejle Kommune har bestridt, at det har været nødvendigt at indkøbe yderligere materiel. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har ikke fundet grundlag for at søge denne uenighed nærmere belyst. Det skyldes, at spørgsmålet om, hvorvidt Vejle Kommune har måttet indkøbe nyt materiel og ansætte yderligere personale, ikke efter ministeriets opfattelse har betydning for, om kommunen lovligt kunne byde på og udføre den pågældende opgave for Hedensted Kommune. Det fremgår således hverken af ordlyden eller af forarbejderne til loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, at det skulle være en forudsætning for, at en kommune kan udføre den pågældende opgave, at opgaven ikke forudsætter en udvidelse af kommunens mandskab og materiel. Tværtimod var hensigten med lovforslaget at udvide kommuners adgang til at udøve erhvervsvirksomhed i forhold til de uskrevne kommunalfuldmagtsregler, herunder disse reglers grundsætninger om overskudskapacitet.

At den tilsigtede opgaveudvidelse skulle ses i sammenhæng med et ønske om bedre udnyttelse af eksisterende ressourcer, indebærer ikke, at lovgivningsmagten herved skulle have udelukket, at kommuner i medfør af loven må udføre opgaver for andre offentlige myndigheder, hvis opgavevaretagelsen forudsætter indkøb af nyt materiel og ansættelse af yderligere personale. De begrænsninger, som loven sætter for at modvirke konkurrenceforvridning i forhold til det private erhvervsliv, angår således ikke arten eller omfanget af den kommunale opgaveudførelse, men indeholdes i lovens regler om udbud og omkostningskalkulation. Der henvises til bilag 3 til betænkning 1268/1994 om fornyelse og effektivisering i den kommunale sektor, s. 186 ff, og til den daværende indenrigsministers besvarelse af spørgsmål nr. 38 fra Folketingets Kommunaludvalg (L 151 - bilag 7, 9 og 10).

Sammenfattende er det således Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at Vejle Kommune lovligt kunne byde på og påtage sig at udføre den omhandlede opgave vedrørende indsamling af dagrenovation i Hedensted Kommune i medfør af loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder.

Ad 2) Vejle Kommunes fastsættelse af budsummen vedrørende den pågældende opgave

Når en kommunalbestyrelse afgiver tilbud på og indgår en aftale om udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, stilles i § 2, stk. 4, i loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder krav om udarbejdelse af en omkostningskalkulation. Kommunalbestyrelsen må ikke afgive tilbud på eller indgå aftale om udførelse af en opgaver, der indebærer en vederlæggelse, som er lavere end det kalkulerede beløb. Heri ligger, at en kommune også skal medregne indirekte omkostninger i form af bl.a. andel af fællesomkostninger til f.eks. ledelse, administration, udstyr, pensionsforpligtelser, forrentning af driftskapital, forrentning og afskrivning af anlægsværdier m.v. Nærmere regler herom er fastsat i bekendtgørelse nr. 533 af 28. juni 1995 om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder udstedt i medfør af lovens § 2, stk. 5. Det bemærkes herved, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet ikke finder, at bestemmelsen i miljøbeskyttelseslovens § 48 har betydning for den prisfastsættelse, som Vejle Kommune skulle foretage i relation til kommunens afgivelse af tilbud på indsamling af affald for Hedensted Kommune.

Det fremgår af sagens akter, at Vejle Kommune havde forudsat, at opgaven var omfattet af loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, og at prisfastsættelsen dermed skulle ske i overensstemmelse med reglerne i denne lov og bekendtgørelsen om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder. Det fremgår endvidere af de oplysninger, som Vejle Kommune har sendt til tilsynsrådet den 24. august 1998, at de årlige samlede omkostninger på opgaven i Hedensted var kalkuleret til 1.123.475 kr., og at salgsprisen var 1.191.190 kr. Vejle Kommune havde således ved afgivelsen af tilbuddet til Hedensted Kommune forventet en fortjeneste på 67.714,68 kr. Disse stemmer i øvrigt med den indberetning, som Vejle Kommune har foretaget til ministeriet i forbindelse med den redegørelse til EU-kommissionen, som ministeriet udarbejdede for den samlede anvendelse af loven i år 2000.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet er ikke i besiddelse af oplysninger, der nærmere kan belyse, om den nævnte omkostningskalkulation opfyldte reglerne i bekendtgørelsen om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder. Ministeriet har derfor anmodet Tilsynsrådet for Vejle Amt om at vurdere, om der er grund til at antage, at disse regler skulle være tilsidesat.

Det tilføjes, at prisfastsættelsen ved afgivelsen af et tilbud efter loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder ikke kan udgøre nogen garanti for, at der ikke kan opstå en situation, hvor udførelsen af den pågældende opgave efterfølgende viser sig at være forbundet med et underskud for kommunen, f.eks. hvis forudsætningerne for afgivelsen af tilbuddet viser sig ikke at holde. Det kan således ikke i medfør af loven forhindres, at et eventuelt underskud må bæres af kommunens borgere i form af højere gebyrer eller nedsat service, og et sådant resultat vil ikke i sig selv være ensbetydende med, at den pågældende kommune har tilsidesat lovens regler. Der henvises til den daværende Indenrigsministers svar til Folketingets Kommunaludvalg på spørgsmål nr. 18 (L 151 - bilag 4 og 6).

Det forhold, at det forventede overskud på opgaven - således som DTL har anført over for Ministeriet - eventuelt måtte være vendt til et underskud, fordi Entreprenørgården mistede opgaven i Vejle Kommune, har således ikke i sig selv betydning for spørgsmålet om, hvorvidt Vejle Kommune har overholdt de nævnte regler. På tilsvarende måde vil et sådant upåregneligt tab heller ikke efter ministeriets opfattelse kunne anses for at stride mod EF-traktatens regler om statsstøtte, der i øvrigt alene finder anvendelse, når opgaven er af en sådan størrelse og karakter, at samhandelen mellem medlemsstater kan antages at blive påvirket.

Indenrigs- og sundhedsministeriet foretager sig herefter ikke yderligere.

Kopi af dette brev er i dag sendt til Tilsynsrådet for Vejle Amt og til Vejle Kommune.

Med venlig hilsen

Niels Fenger