Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Resume
Resumé af Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 15. januar 2002

8. ANDRE UDTALELSER OG AFGØRELSER
Om offentligt udbud ved aftaler om indgåelse af finansielle arrangementer, herunder sale-and-lease-back arrangementer, hvori der indgår et salg af kommunal fast ejendom
Udtalt, at aftaler om indgåelse af finansielle arrangementer, herunder sale-and-lease-back arrangementer, hvori der indgår et salg af kommunal fast ejendom, er omfattet af den kommunale styrelseslovs regler om offentligt udbud. Det forudsættes, at der i aftalen indgår en reel ejendomsoverdragelse, hvilket må bero på en formueretlig vurdering af de retlige og økonomiske konsekvenser af aftalen. Det forhold, at køberen af de omhandlede ejendomme i forbindelse med indgåelse af et sale-and-lease-back arrangement overlader brugsretten til sælgeren, udelukker ikke i sig selv, at der er tale om et reelt salg.

I den konkrete sag havde en kommunalbestyrelse forespurgt, hvorvidt der i forbindelse med indgåelse af sale-and-lease-back arrangementer ville skulle foretages udbud både i forbindelse med salget af de omhandlede ejendomme og i forbindelse med indgåelse af kontrakten om det omhandlede arrangement.

I den forbindelse - under henvisning til udbudsbekendtgørelsens § 3, stk. 2, - udtalt, at i det omfang, der herved varetages saglige, kommunale interesser, kan kommunalbestyrelsen i forbindelse med et offentligt udbud fastsætte begrænsninger for en ejendoms anvendelse, herunder at køberen efterfølgende skal udleje ejendommen til kommunen samt vilkårene herfor. Det følger heraf, at udbud af et sale-and-lease-back arrangement, hvori der indgår salg af en kommunal ejendom, vil kunne foretages i forbindelse med udbuddet af den kommunale ejendom, idet den del af aftalen, der vedrører tilbageleje af den faste ejendom, vil kunne fastsættes som et vilkår for salget.

Kravet om offentligt udbud i forbindelse med sale-and-lease-back arrangementer, hvori der indgår salg af en kommunal ejendom, vil således ikke medføre, at der skal gennemføres to udbud.

Endvidere - under henvisning til udbudsbekendtgørelsens § 3, stk. 1, - udtalt, at kravet om, at offentligt udbud af en kommunal ejendom skal ske ved annoncering i den lokale presse, ikke afskærer kommunen fra at orientere særligt interesserede eller mulige købere, for hvem et køb vil være særligt relevant, om, at en ejendom er eller vil blive udbudt til salg. Kravet er således ikke til hinder for, at der forud for eller i forbindelse med udbuddet rettes henvendelse til udvalgte købere.

Endelig udtalt, at en henvisning til det forhold, at kommunen ønsker at indgå et sale-and-lease-back arrangement vedrørende kommunal fast ejendom, ikke i sig selv kan begrunde en tilladelse til at undlade offentligt udbud i medfør af udbudsbekendtgørelsens § 2, stk. 3.

Den fulde tekst

Udtalelse afgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet om offentligt udbud ved aftaler om indgåelse af finansielle arrangementer, herunder
sale-and-lease-back arrangementer, hvori der indgår et salg af kommunal fast ejendom

 

 

Assens Byråd
Rådhuset
Østergade 7-9
5610 Assens

I brev af 6. februar 2001 har Assens Byråd klaget over en udtalelse af 24. august 2000 fra Tilsynsrådet for Fyns Amt vedrørende Assens Kommunes indgåelse af et sale-and-lease-back arrangement med Nordania Leasing vedrørende tre børnehaver, fire skoler samt kommunens rådhus.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har nu afsluttet behandlingen af sagen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har på baggrund af de foreliggende oplysninger ikke fundet grundlag for at antage, at Tilsynsrådet for Fyns Amt ved sin udtalelse af 24. august 2001 og den supplerende udtalelse af 22. december 2001 har tilsidesat lovgivningen, eller at tilsynsrådets udtalelser er udtryk for en urigtig retsopfattelse eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag.

Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse.

Sagens baggrund:

Det fremgår af sagen, at Assens Kommune den 29. oktober 1999 foretog et udbud af tre børnehaver, fire skoler og kommunens rådhus med henblik på indgåelse af en aftale om salg og tilbageleje (et sale-and-lease-back arrangement) af kommunens nævnte ejendomme. Udbudsmaterialet blev udsendt til tre udvalgte leasingselskaber - Nordania Leasing, Leasing Fyn og Finansieringsinstituttet for Industri og Håndværk A/S.

Det fremgår endvidere, at et flertal i Assens Byråd den 29. november 1999 - på baggrund af det begrænsede udbud - besluttede at indgå aftale vedrørende de omhandlede institutioner med Nordania Leasing.

I brev af 24. august 2000 afgav Tilsynsrådet for Fyns Amt - i anledning af en henvendelse fra den socialdemokratiske gruppe i Assens Byråd - en udtalelse, der bl.a. vedrørte lovligheden af proceduren omkring Assens Kommunes indgåelse af aftalen om det omhandlede sale-and-lease-back arrangement.

Af Tilsynsrådets udtalelse fremgår bl.a. følgende vedrørende det nævnte forhold:

"Det fremgår af bekendtgørelse om offentligt udbud ved salg af kommunens faste ejendomme § 1, at salg af kommunens faste ejendomme, medmindre andet særligt er hjemlet i lovgivningen, skal ske efter forudgående offentligt udbud.

Tilsynsrådet er af den opfattelse, at et sale-and-leaseback arrangement må sidestilles med et salg i henhold til bekendtgørelsens § 1.

Tilsynsrådet finder på denne baggrund, at Assens byråd forinden salget af 3 børnehaver, rådhuset og 4 skoler skulle have foretaget offentligt udbud.

Tilsynsrådet finder ikke, at der ud fra det oplyste i sagen findes at være grundlag for at anvende undtagelsesbestemmelsen i bekendtgørelsens § 2, stk. 3.

Selv om byrådet har handlet i strid med lovgivningen ved ikke at anvende reglerne om offentligt udbud, har tilsynsrådet ikke mulighed for at annullere byrådets beslutning, da beslutningen er bragt til udførelse."

I brev af 10. november 2000 anmodede Assens Byråd Tilsynsrådet for Fyns Amt om at uddybe, på hvilket grundlag tilsynsrådet fandt, at byrådet havde handlet i strid med lovgivningen om offentligt udbud i forbindelse med indgåelsen af aftalen om det omhandlede sale-and-lease-back arrangement.

Tilsynsrådet for Fyns Amt afgav på denne baggrund i brev af 22. december 2000 en uddybende udtalelse. Af udtalelsen fremgår bl.a. følgende:

"Indledningsvist kan det oplyses, at det var tilsynsrådets opfattelse, at kommunens udbud af 3 børnehaver, rådhus og 4 skoler var omfattet af bekendtgørelsen om offentligt udbud ved salg af kommunens faste ejendomme.

Tilsynsrådet lagde herved vægt på, at der ikke var tale om, at kommunen havde den fulde rådighed over bygningerne og de dertil hørende arealer, trods byrådets påstand om det modsatte."

I brev af 6. februar 2001 indbragte Assens Byråd Tilsynsrådet for Fyns Amts udtalelse af 24. august 2000 for Indenrigs- og Sundhedsministeriet (tidligere Indenrigsministeriet), idet byrådet anmodede om oplysninger om, hvorvidt en kommune skal foretage udbud to gange, og hvorvidt udbudsbekendtgørelsen finder anvendelse på dispositioner, som reelt er finansieringsarrangementer, og hvor kommunen vil fortsætte brugen af ejendommene. Byrådet anmodede samtidig Kommunernes Landsforening om en udtalelse om det anførte spørgsmål.

Byrådet understregede i den forbindelse bl.a., at byrådet fandt, at der var tale om et overvejende finansielt arrangement, som først blev aftalt med aftalepartneren Nordania Leasing, efter at det havde været i udbud hos flere finansielle selskaber.

Byrådet anførte endvidere, at byrådet efter modtagelsen af tilsynsrådets uddybende udtalelse af 22. december 2000 havde foranlediget et responsum om sagen udarbejdet af advokat dr. jur. Mogens Heide-Jørgensen.

Af det omtalte responsum, der var vedlagt Assens Byråds brev af 6. februar 2001, fremgår bl.a. følgende:

"Her [i forbindelse med salget af tre børnehaver, fire skoler og rådhuset] er forholdet det, at Assens Kommune til tre finansielle institutter, der tilsammen må anses for at dække markedet for denne særlige finansieringsform, har udbudt et sale-and-lease-back-arrangement. Byrådet har derefter modtaget tilbud, der har givet dette et betryggende grundlag for at vurdere ikke kun markedsprisen for de pågældende ejendomme, men også omkostningerne ved arrangementet, lejeudgifter, lejeudgifter, lejereguleringsfaktorer, spørgsmål om afvikling af aftalen samt spørgsmål om en eventuel genovertagelse af ejendommene.

Der kan derfor ikke være nogen selvstændig interesse, hverken for ejendomsmarkedet eller for Assens Kommune, i at foretage særskilt udbud af ejendommene i henhold til ministeriets udbudsbekendtgørelse for at afprøve markedsprisen for ejendommene.

Når Byrådet er indstillet på at gå efter en sale-and-lease-back-ordning (med tilhørende deponering i henhold til lånebekendtgørelsen), må beslutningsprocessen lægges til rette på dette grundlag og ikke ud fra en ikke eksisterende forudsætning om, at Byrådet agter definitivt at skille sig af med ejendommene.

Den udbudsprocedure, som Byrådet har valgt, opfylder formålet med udbudskravet i Kommunestyrelseslovens § 68, nemlig at afprøve det relevante marked og dermed give kommunalbestyrelsen det bedst mulige beslutningsgrundlag .

(...)

Da kritikken mod disse arrangementer er, at de ikke er reelle ejendomssalg, virker det påfaldende, at reglerne om reelle ejendomssalg skal finde anvendelse på dem.

Afgørende forekommer det mig imidlertid at være, at det åbenlyst savner rimelig begrundelse at tvinge kommunerne til hele to udbudsrunder. Udbud efter udbudsbekendtgørelsen er et overflødigt omsvøb, når finansieringsordningen allerede har været genstand for udbud ."

I brev af 1. marts 2001 anmodede Indenrigs- og Sundhedsministeriet Tilsynsrådet for Fyns Amt om en udtalelse.

I brev af 23. marts 2001 tilkendegav tilsynsrådet over for Indenrigs- og Sundhedsministeriet, at rådet kunne henholde sig til sin udtalelse af 24. august 2000 som uddybet i brev af 22. december 2000.

I brev af 29. marts 2001 besvarede Kommunernes Landsforening Assens Byråds henvendelse af 6. marts 2001. Genpart af brevet blev sendt til Indenrigs- og Sundhedsministeriet.

Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse:

Det tilsyn, som de kommunale tilsynsmyndigheder - Indenrigs- og Sundhedsministeriet og de for hvert amt nedsatte tilsynsråd - udøver over for kommunerne, er et retligt tilsyn. Tilsynet omfatter kun spørgsmålet om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentligretlige retsgrundsætninger, jf. § 47 og § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001).

De kommunale tilsynsmyndigheder kan ikke tage stilling til, om kommunernes sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet er ikke almindelig klageinstans i forhold til tilsynsrådene, men ministeriet fører tilsyn med, at tilsynsrådene ikke tilsidesætter lovgivningen, og at tilsynsrådenes udtalelser ikke er udtryk for en urigtig retsopfattelse eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag, jf. § 61 a i lov om kommunernes styrelse.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har opfattet Assens Byråds brev af 6. februar 2001 som en klage over den del af Tilsynsrådet for Fyns Amts udtalelse af 24. august 2000 og den supplerende udtalelse af 22. december 2000, der vedrører det generelle spørgsmål om, hvorvidt en kommune efter reglerne om offentligt udbud ved salg af kommunens faste ejendomme er forpligtet til forud for indgåelse af en aftale om salg og tilbageleje (sale-and-lease-back) af kommunens faste ejendomme at foretage offentligt udbud. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har herved tillige lagt vægt på det af advokat dr. jur. Mogens Heide-Jørgensen i det vedlagte responsum anførte om, at alene det principielle spørgsmål bør forelægges Indenrigs- og Sundhedsministeriet.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har derfor alene vurderet dette forhold.

§ 68, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001) har følgende ordlyd:

"Salg af kommunens faste ejendomme må ikke ske uden forudgående offentligt udbud. Indenrigsministeren kan fastsætte regler om fremgangsmåden ved offentligt udbud samt regler om, at visse salg kan ske uden offentligt udbud."

I henhold til styrelseslovens § 68, stk. 1, er der i bekendtgørelse nr. 472 af 20. juni 1991 (udbudsbekendtgørelsen) fastsat nærmere regler om offentligt udbud ved salg af kommunens faste ejendomme.

Formålet med reglerne om offentligt udbud i forbindelse med salg af kommunale ejendomme er at sikre, at offentligheden får kendskab til, at kommunale ejendomme er udbudt til salg, og at alle derved på lige fod får mulighed for at komme i betragtning som købere af en kommunal ejendom. Muligheden for købstilbud fra en bredere kreds vil også kunne føre til, at der opnås de for kommunen bedste købstilbud. Desuden vil kommunen kunne sikre sig imod en kritik af, at der ved et ejendomssalg skulle være sket en usaglig begunstigelse af køber.  

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at aftaler om indgåelse af finansielle arrangementer, herunder sale-and-lease-back arrangementer, hvori der indgår et salg af kommunal fast ejendom, er omfattet af den kommunale styrelseslovs regler om offentligt udbud. Det forudsættes i den forbindelse, at der i aftalen indgår en reel ejendomsoverdragelse, hvilket efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse beror på en formueretlig vurdering af de retlige og økonomiske konsekvenser af aftalen. Det kan i den forbindelse bemærkes, at det forhold, at køberen af de omhandlede ejendomme i forbindelse med indgåelse af et sale-and-lease-back arrangement overlader brugsretten til sælgeren, ikke i sig selv udelukker, at der er tale om et reelt salg.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har på baggrund af ovenstående og de foreliggende oplysninger ikke fundet grundlag for at antage, at Tilsynsrådet for Fyns Amt ved sin udtalelse af 24. august 2001 og den supplerende udtalelse af 22. december 2001 vedrørende det principielle spørgsmål har tilsidesat lovgivningen, eller at tilsynsrådets udtalelser er udtryk for en urigtig retsopfattelse eller hviler på et urigtigt faktisk grundlag.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har ikke herved fundet grundlag for at foretage en vurdering af, hvorvidt der ved Assens Byråds aftale med Nordania Leasing er indgået en reel ejendomsoverdragelse.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har forstået Assens Kommunes spørgsmål om, hvorvidt der i forbindelse med indgåelse af sale-and-lease-back arrangementer vil skulle foretages udbud to gange som et spørgsmål om, hvorvidt der vil skulle foretages udbud både i forbindelse med salget af de omhandlede ejendomme, og i forbindelse med indgåelse af en kontrakt om et sale-and-lease-back arrangement.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan bemærke hertil, at det fremgår af udbudsbekendtgørelsens § 3, stk. 2, at kommunalbestyrelsen kan fastsætte, på hvilke vilkår ejendommen udbydes til salg.

I det omfang, der herved varetages saglige, kommunale interesser, kan kommunalbestyrelsen således fastsætte begrænsninger for ejendommens anvendelse, herunder at køberen efterfølgende skal udleje ejendommen til kommunen samt vilkårene herfor.  

Det følger heraf, at udbud af et sale-and-lease-back arrangement, hvori der indgår salg af en kommunal ejendom, vil kunne foretages i forbindelse med udbuddet af den kommunale ejendom, idet den del af aftalen, der vedrører tilbageleje af den faste ejendom, vil kunne fastsættes som et vilkår for salget.

Kravet om offentligt udbud i forbindelse med sale-and-lease-back arrangementer, hvori der indgår salg af en kommunal ejendom, vil således ikke - som anført af Assens Kommune - medføre, at der skal gennemføres to udbud.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan endvidere oplyse, at det fremgår af udbudsbekendtgørelsens

§ 3, stk. 1, at offentligt udbud af en kommunal ejendom skal ske ved annoncering i den lokale presse efter kommunalbestyrelsens bestemmelse. Kravet om annoncering afskærer dog ikke kommunen fra at orientere særligt interesserede eller mulige købere, for hvem et køb vil være særligt relevant, om, at en ejendom er eller vil blive udbudt til salg.

Kravet i udbudsbekendtgørelsens § 3, stk. 1, er således ikke til hinder for, at der forud for eller i forbindelse med udbuddet rettes henvendelse til udvalgte købere.

Det tilføjes, at tilsynsmyndigheden i medfør af § 2, stk. 3, i bekendtgørelse nr. 472 af 20. juni 1991 om offentligt udbud ved salg af kommunens faste ejendomme (udbudsbekendtgørelsen), kan meddele samtykke til, at offentligt udbud undlades ved salg, hvor der foreligger særlige forhold, der kan begrunde en undladelse af offentlig udbud. En sådan dispensation kan imidlertid alene meddeles efter konkret forelæggelse for tilsynsmyndigheden.

Ministeriet kan hertil oplyse, at en henvisning til det forhold, at kommunen ønsker at indgå et sale-and-lease-back arrangement vedrørende kommunal fast ejendom efter ministeriets opfattelse ikke i sig selv kan begrunde en tilladelse til at undlade offentligt udbud i medfør af § 2, stk. 3, i udbudsbekendtgørelsen.

Kopi af dette brev er sendt til Tilsynsrådet for Fyns Amt og til Kommunernes Landsforening.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet beklager den sene besvarelse.

Med venlig hilsen

Christian Schønau