Senere ændringer til afgørelsen
Lovgivning, afgørelsen vedrører
Den fulde tekst

Udtalelse afgivet af Indenrigs- og sundhedsministeriet om en amtskommunes vejledningspligt efter forvaltningslovens § 7, stk. 1 i en sag om en ansats ret til omsorgsdage.

Resumé

Resume af Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 30. januar 2003.

8. Andre udtalelser og afgørelser

Om en amtskommunes vejledningspligt efter forvaltningslovens § 7, stk. 1 i en sag om en ansats ret til omsorgsdage.

Generelt udtalt, at bestemmelsen i § 2, stk. 1 i forvaltningsloven indebærer, at loven som hovedregel finder anvendelse i forbindelse med behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive ”truffet afgørelse”. Med dette udtryk sigtes der til udfærdigelse af retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Der henvises til Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 115. Folketingets Ombudsmand har i sin årsberetning for 1990, side 355 f. anført, at en afgørelse i forvaltningslovens forstand er karakteriseret ved tre forhold. Der skal for det første være tale om en beslutning, der træffes af en forvaltningsmyndighed. For det andet skal denne beslutning rette sig mod fysiske eller juridiske personer uden for forvaltningen. For det tredje skal beslutningen efter sit indhold fastlægge, hvad der i et retsforhold skal være gældende, på baggrund af forvaltningsmyndighedens hjemmel til på offentligretligt grundlag ensidigt at træffe beslutning herom.

Uden for afgørelsesbegrebet falder faktisk forvaltningsvirksomhed, beslutninger rettet indad imod forvaltningsmyndigheden selv, herunder tjenestebefalinger, samt privatretlige dispositioner, f.eks. indgåelse af kontrakter.

Sager om ansættelse i det offentliges tjeneste, herunder overenskomstansættelse, betragtes – uanset deres karakter af aftaler mellem den ansatte og den offentlige myndighed – som afgørelsessager i forvaltningslovens forstand, jf. herved forudsætningsvis forvaltningslovens § 10, stk. 2. Også andre sager vedrørende offentlig tjeneste kan være omfattet af forvaltningsloven. Dette gælder bl.a. sager om afskedigelse og disciplinærsager. Andre spørgsmål om tjenstlige forhold er derimod i almindelighed ikke afgørelsessager i forvaltningslovens forstand.

Efter en mere udvidende fortolkning af forvaltningslovens afgørelsesbegreb lægges der stor vægt på den overordnede formålsangivelse bag forvaltningsloven. Efter denne opfattelse bør det tilstræbes at lade forvaltningsloven finde anvendelse ved myndighedsudøvelse af besluttende karakter, når beslutningen er af en sådan art, at der for de berørte parter normalt vil bestå et væsentligt behov for at få tillagt lovens beføjelser, og disse beføjelser i øvrigt vil være egnede til at tilgodese borgerens interesser. En sådan udvidet fortolkning er navnlig anlagt i Folketingets Ombudsmands praksis.

Folketingets Ombudsmand har i en sag (Folketingets Ombudsmands beretning 1998, side 139 ff) vedrørende tildeling af lokalløn udtalt, at en beslutning om ikke at tildele en kommunalt ansat lokalløn måtte anses for at være omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Den pågældende ansatte var ikke medlem af den organisation, som havde indgået aftale om, hvorledes lokalløn tildeltes. Ombudsmanden udtalte, at han var opmærksom på, at hans opfattelse i sagen ikke var utvivlsom. På den baggrund og på baggrund af spørgsmålets principielle karakter fandt ombudsmanden ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere Indenrigsministeriets opfattelse i sagen, hvorefter tildeling af lokalløn ikke var omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

I den foreliggende konkrete sag, der vedrørte manglende vejledning til en ansat i forbindelse med dennes ret til afholdelse af omsorgsdage efter endt vikariat på et sygehus, havde amtsrådsforeningen og en organisation indgået en generel aftale om bl.a. ansattes ret til omsorgsdage.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt, at det forhold, at det fulgte af den mellem de to organisationer indgåede generelle aftale, at den ansatte i den foreliggende situation mistede sin ret til omsorgsdage, indebar, at sagen ikke var en afgørelsessag omfattet af forvaltningsloven, jf. § 2, stk. 1, og at vejledningspligten i § 7, stk. 1 således ikke fandt anvendelse. Ministeriet lagde herved vægt på, at resultatet fulgte af en aftale og ikke af en beslutning truffet af amtskommunen. Aftalen forudsatte således alene, at den ansatte skulle træffe en beslutning om, hvorvidt den pågældende ville påbegynde sin barselsorlov seks eller otte uger før forventet fødsel, men forudsatte ikke nogen beslutning fra amtskommunens side.

Ministeriet lagde således i overensstemmelse med de specielle bemærkninger til forvaltningslovens § 2 det klassiske afgørelsesbegreb til grund, hvorefter der ved fastlæggelsen af, om der er tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand, lægges vægt på, om myndigheden på baggrund af hjemmel hertil på offentligretligt grundlag har fastsat, hvad der er eller skal være gældende ret i den foreliggende situation.

Ministeriet bemærkede endvidere, at selv om man anvendte den udvidede fortolkning af afgørelsesbegrebet og lagde til grund, at der i den førnævnte lokallønssag var tale om en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand – hvilket ministeriet fortsat ikke er enigt med Folketingets Ombudsmand i – fulgte det ikke heraf, at der i den foreliggende sag var tale om en afgørelsessag. Der måtte herved lægges vægt på, at den ansatte - i modsætning til hvad der var tilfældet i lokallønssagen – var medlem af den organisation, som havde indgået aftalen. Endvidere måtte der lægges vægt på, at det i den foreliggende sag – i modsætning til hvad der var tilfældet i lokallønssagen – ikke krævede en beslutning fra myndigheden eller myndighedens medvirken i øvrigt på baggrund af den indgåede aftale at komme frem til et resultat vedrørende den ansattes ret til omsorgsdage.

Det var således Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at sagen vedrørende den ansattes fortabelse af omsorgsdage ikke var en afgørelsessag omfattet af forvaltningslovens § 2, stk. 1, og at vejledningspligten i § 7 således ikke fandt anvendelse i sagen.

(Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 30. januar 2003 til en organisation – 2.k.kt.j.nr. 2003/2220/076-1)

Dansk Sygeplejeråd

Vimmelskaftet 38

Postboks 1084

1008 København K

Ved brev af 2. september 1999 (j.nr. 9803-5348) har Dansk Sygeplejeråd rettet henvendelse til Indenrigsministeriet (nu Indenrigs- og Sundhedsministeriet) på vegne af et af rådets medlemmer, sygeplejerske A, der i forbindelse med barselsorlov under et vikariat ved Viborg Amtskommune, Viborg Sygehus, har fortabt sin ret til omsorgsdage. Det er Dansk Sygeplejeråds opfattelse, at Viborg Amtskommune har tilsidesat sin vejledningspligt efter forvaltningslovens § 7 i forbindelse med, at A udfyldte et skema med angivelse af, om hun ønskede at påbegynde sin barselsorlov seks eller otte uger før forventet fødsel.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har nu behandlet sagen. Ministeriet beklager den lange sagsbehandlingstid.

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at sagen vedrørende A fortabelse af omsorgsdage ikke er en afgørelsessag omfattet af forvaltningsloven, jf. lovens § 2, stk. 1, og at vejledningspligten efter lovens § 7 således ikke finder anvendelse i sagen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet foretager på denne baggrund ikke videre i sagen.

Her følger først en gennemgang af sagen og derefter en begrundelse for Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse.

Sagens baggrund:

Det fremgår af sagen, at sygeplejerske A blev ansat som vikar ved Viborg Amtskommune, Viborg Sygehus, fra den 6. maj 1996 til den 31. oktober 1996, og at ansættelsesforholdet skulle ophøre uden yderligere varsel senest pr. sidstnævnte dato.

Den 25. juli 1996 udfyldte A et skema, udfærdiget af Viborg Sygehus, hvoraf det fremgår, at hun var gravid med forventet fødsel den 14. november 1996. Af den rubrik i skemaet, som A havde afkrydset vedrørende tidspunktet for orlovens påbegyndelse fremgik følgende:

”I forbindelse med fødslen forventer jeg at gå på barselsorlov: 6 uger før forventet fødsel (giver ret til 10 omsorgsdage).”

Ved brev af 12. august 1996 meddelte Viborg Sygehus A, hvornår hendes barselsorlov ville falde. Af brevet fremgik bl.a. følgende:

”... falder orloven (med løn fra sygehuset (begge dage incl.)):

Omsorgsdage senere

Barselsorlov 04.10.1996 - 31.10.1996”

Ved brev af 20. januar 1998 rettede Dansk Sygeplejeråd henvendelse til Viborg Sygehus med krav om, at sygehuset udbetalte A løn svarende til 10 omsorgsdage som kompensation for de omsorgsdage, hun havde mistet, idet hun efter ophør af ansættelsesforholdet ved Viborg Sygehus var på barselsorlov. Det fremgår af brevet, at Viborg Sygehus efter Dansk Sygeplejeråds opfattelse skulle have oplyst A om, at hun mistede omsorgsdagene i forbindelse med ansættelsesforholdets ophør, så hun havde haft mulighed for at afholde omsorgsdagene før fødslen ved at gå på barselsorlov 8 uger før fødslen.

Ved brev af 18. februar 1998 til Dansk Sygeplejeråd afviste Viborg Sygehus rådets krav. Det fremgår bl.a. af brevet, at ansatte som begynder i et tidsbegrænset vikariat ved sygehuset, ofte får vikariatet forlænget eller bliver fastansat, uanset at pågældende var gravid ved ophøret af den første ansættelse, og at sygehusets løn- og personaleafdeling gik ud fra, at dette også var tilfældet for A, at afdelingen ikke har haft anledning til at tvivle på, at A kendte sine rettigheder om fravær i forbindelse med barsel, og at A, da hun modtog sygehusets brev af 12. august 1996 vidste, at hendes vikariat ikke skulle forlænges, hvorfor hun ved henvendelse til sygehuset kunne have fået ændret tidspunktet for barselsorlovens påbegyndelse til otte uger før forventet fødsel. Det fremgår videre, at det er sygehusets opfattelse, at det ikke i sin egenskab af offentlig ansættelsesmyndighed er forpligtet til uopfordret at yde sine ansatte vejledning om fortabelse af retten til omsorgsdage i forbindelse med ansættelsens ophør.

Ved brev af 22. april 1998 til Viborg Sygehus fastholdt Dansk Sygeplejeråd sit krav om, at sygehuset betalte 10 dages løn til A som erstatning for de 10 mistede omsorgsdage. Rådet henviste herved til, at sygehuset har tilsidesat sin vejledningspligt efter forvaltningslovens § 7 over for A ved at undlade at vejlede hende om, at hun ved ansættelsesforholdets ophør mistede retten til omsorgsdage. Dansk Sygeplejeråd anførte endvidere, at A oprindeligt af Viborg Sygehus havde fået tilsagn om et års vikariat med mulighed for efterfølgende fastansættelse, men at ansættelsesperioden som følge af hendes graviditet blev afpasset således, at hun skulle fratræde i forbindelse med barselsorlovens start.

Efter yderligere brevveksling mellem Dansk Sygeplejeråd og Viborg Sygehus fastholdt rådet ved brev af 4. januar 1999 sit krav over for Viborg Sygehus, idet rådet anførte, at sagen ville blive sendt til Folketingets Ombudsmand med henblik på en udtalelse, såfremt rådet ikke hørte fra sygehuset inden den 15. januar 1999. Dansk Sygeplejeråd anførte i brevet, at Viborg Sygehus burde have været opmærksomt på A´s vildfarelse med hensyn til vilkårene vedrørende omsorgsdage.

Ved breve af 25. januar og 22. februar 1999 med bilag indbragte Dansk Sygeplejeråd sagen for Folketingets Ombudsmand.

Ved brev af 15. marts 1999 til Dansk Sygeplejeråd meddelte Folketingets Ombudsmand, at han havde besluttet ikke at indlede en egentlig ombudsmandsundersøgelse af sagen, idet der ikke var udsigt til, at han ville kunne hjælpe A med at få den ønskede kompensation. Det fremgik, at ombudsmanden herved navnlig havde lagt vægt på, at der i et vist omfang er adgang til at overføre ikke-afviklede omsorgsdage til en ny ansættelse, og at han på den baggrund ikke fandt, at der var udsigt til, at han ville kunne kritisere, at Viborg Sygehus ikke havde vejledt A, at hun kunne miste sine omsorgsdage ved ophør af ansættelsen ved sygehuset.

Ved brev af 6. april 1999 til Folketingets Ombudsmand bad Dansk Sygeplejeråd ombudsmanden om at revurdere sin beslutning om ikke at indlede en egentlig ombudsmandsundersøgelse af sagen. Rådet anførte i brevet bl.a., at det burde have været Viborg Sygehus’ personalekontor bekendt, at A var ansat som vikar, og at det dermed måtte være åbenlyst for personalekontoret, at A ikke overgik direkte til ny beskæftigelse, men gik på barselsorlov, da vikariatet sluttede. Rådet anførte videre, at det var en betingelse for at overføre omsorgsdage til et nyt ansættelsesforhold, at overgangen til det nye ansættelsesforhold skete i umiddelbar forlængelse af det foregående ansættelsesforhold.

Ved brev af 21. april 1999 til Dansk Sygeplejeråd anførte Folketingets Ombudsmand, at han havde besluttet at oversende rådets brev af 6. april 1999 til Viborg Sygehus som en anmodning fra rådet om, at sygehuset forholdt sig til rådets fortolkning af vilkårene for overførelse af omsorgsdage, hvorefter der ikke vil være mulighed for at overføre omsorgsdage, når et ansættelsesforhold ophører under barselsorlov, idet der i så fald ikke vil kunne være tale om umiddelbar overgang til anden ansættelse.

Ved brev af 8. juli 1999 til Dansk Sygeplejeråd oplyste Viborg Sygehus, at sygehuset var enigt i den af rådet anførte fortolkning af vilkårene for overførelse af omsorgsdage.

På den baggrund anmodede Dansk Sygeplejeråd ved brev af 23. juli 1999 på ny Folketingets Ombudsmand om at behandle sagen.

Ved brev af 29. juli 1999 til Dansk Sygeplejeråd meddelte Folketingets Ombudsmand, at Viborg Sygehus’ afgørelse i sagen kunne indbringes for Viborg Amtskommune, hvorfor han havde sendt Dansk Sygeplejeråds henvendelse til amtskommunen.

Ved brev af 17. august 1999 til Dansk Sygeplejeråd udtalte Viborg Amtskommune, at amtskommunen kunne henholde sig til Viborg Sygehus udtalelse i sagen, idet sagen efter amtskommunens opfattelse ikke er omfattet af forvaltningslovens anvendelsesområde. Amtskommunen henviste herved til lovens forarbejder og Justitsministeriets vejledning om loven.

Ved brev af 25. februar 2000 anmodede Indenrigsministeriet på baggrund af Dansk Sygeplejeråds henvendelse af 2. september 1999 til ministeriet Viborg Amtskommune om en udtalelse i sagen.

Ved brev af 3. maj 2000 til Indenrigsministeriet afgav Viborg Amtskommune udtalelse i sagen. Det fremgår heraf, at det er amtskommunens opfattelse, at forvaltningsloven, herunder lovens § 7 om vejledningspligt, ikke finder anvendelse i sagen, idet retten til omsorgsdage og de nærmere vilkår herfor er fastsat ved aftale mellem Amtsrådsforeningen og Dansk Sygeplejeråd. Det er endvidere amtskommunens opfattelse, at en vejledningspligt i den foreliggende sag ikke følger af forvaltningsretlige retsgrundsætninger. Det fremgår af udtalelsen, at antagelsen af en vejledningspligt i det foreliggende tilfælde efter amtskommunes opfattelse vil have en betydelig effekt på generelle personaleadministrative forhold. Viborg Amtskommune har i brevet anmodet om lejlighed til at afgive en fornyet udtalelse i sagen, såfremt Indenrigsministeriet måtte nå frem til, at forvaltningslovens § 7 finder anvendelse i sagen.

Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse:

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fører tilsyn med, at Viborg Amtskommune overholder lovgivningen, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 629 af 29. juni 2001).

Ordet lovgivningen forstås i to henseender indskrænkende. Dels kan Indenrigs- og Sundhedsministeriet ikke kan tage stilling til privatretlige spørgsmål. Dels er spørgsmål om uoverensstemmelser mellem en amtskommune og dens ansatte unddraget ministeriets kompetence.

I sager af i øvrigt privatretlig karakter og i sager om uoverensstemmelser mellem en amtskommune og dens ansatte kan Indenrigs- og Sundhedsministeriet imidlertid tage stilling til, om amtskommunen har overholdt reglerne i forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985 som ændret ved lov nr. 347 af 6. juni 1991) og offentligretlige retsgrundsætninger.

Der henvises til betænkning 1395/2000 om statens tilsyn med kommunerne, side 100 ff og den kommenterede kommunale styrelseslov, 3. udg., 2000, side 216.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan ikke tage stilling til, om amtskommunernes sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller om sagsbehandlingen er i overensstemmelse med god forvaltningsskik.

§ 1, stk. 1 og 2, og § 15 i overenskomst vedrørende løn- og ansættelsesvilkår for sygeplejerske- og radiografuddannet personale (1995) havde følgende ordlyd:

”§ 1, stk. 1. Overenskomsten omfatter personer, der ansættes som

1) sygeplejersker og …

Stk. 2. Overenskomsten gælder

2) for (amts)kommunalt ansatte i

a) Amtsrådsforeningens forhandlingsområde og ...

§ 15. Fravær fra tjenesten i forbindelse med graviditet, barsel, adoption og omsorg.

Aftale om (amts)kommunalt ansattes adgang til fravær fra tjenesten i forbindelse med graviditet, barsel, adoption og omsorg gælder for ansatte omfattet af nærværende overenskomsts afsnit I.”

Det fremgår af overenskomsten, at afsnit I gælder for ansatte, som er månedslønnede.

§ 10 i aftale om (amts)kommunalt ansattes adgang til fravær fra tjeneste i forbindelse med graviditet, barsel, adoption og fødsel (1995) havde følgende ordlyd:

”Ret til omsorgsfravær.

Stk. 1. Efter fødslen eller barnets modtagelse ved adoption har en ansat ret til fravær fra arbejdet i 10 dage med henblik på omsorg for barnet.

Stk. 3. En kvindelig ansat kan vælge at anvende fraværet efter stk. 1 fra det tidspunkt, hvor der skønnes at være 8 uger til fødslen.

Stk. 4. Ved umiddelbar overgang til anden ansættelse inden for det (amts)kommunale område overføres ikke afholdte omsorgsdage. I øvrige tilfælde bortfalder omsorgsdage, der ikke er afholdt ved ansættelsesforholdets ophør. ..

Stk. 5. Der er ret til løn ... under omsorgsfravær.”

§ 2, stk. 1 og § 7, stk. 1, i forvaltningsloven har følgende ordlyd:

”§ 2. Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

§ 7. En forvaltningsmyndighed skal i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde.”

Af de almindelige bemærkninger (FT 1985 – 1986, spalte 76) til lovforslaget fremgår bl.a. følgende:

”Formålet med lovforslaget er at gennemføre en samlet lovfæstelse af de væsentligste rettigheder og beføjelser, der tilkommer den, der er part i en forvaltningssag. Gennemførelsen af lovforslaget skal medvirke til at forbedre sagsbehandlingen i den offentlige forvaltning og dermed øge sikkerheden for, at myndighedernes afgørelser bliver lovlige og rigtige. Lovforslaget skal endvidere sikre, at den enkelte borger kan få indflydelse på de beslutningsprocesser, der vedrører den pågældendes egne forhold, og forøge den enkeltes mulighed for at forstå indholdet af de trufne afgørelser og baggrunden herfor.

For at opfylde de krav der i et moderne samfund stilles til regulering af forskellige områder, har lovgivningsmagten på en lang række områder tillagt den offentlige forvaltning beføjelser til at træffe afgørelser, der ofte er af vidtrækkende betydning for de enkelte borgere og erhvervsvirksomheder.

Denne udvikling har medført behov for gennemførelse af en lovmæssig regulering med henblik på at forbedre sagsbehandlingen i den offentlige forvaltning og sikre den enkeltes retsstilling i forhold til den offentlige forvaltning.”

Af de specielle bemærkninger til lovforslagets § 2, stk. 1, fremgår endvidere følgende (FT 1985 – 1986, spalte 115 - 116):

”Med udtrykket ”truffet afgørelse” sigtes til udfærdigelse af retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Uden for lovens anvendelsesområde falder således navnlig den administrative sagsbehandling, der har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed, så som patient- og anden klientbehandling, undervisning og rådgivning. Denne virksomhed tager netop ikke sigte på at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de implicerede enkeltpersoner. Det følger endvidere af bestemmelsens formulering ”truffet afgørelse” at loven kun omfatter sagsbehandlingen i forbindelse med udfærdigelsen af offentligretlige retsakter i modsætning til indgåelse af kontraktsforhold eller andre privatretlige dispositioner, …

Det centrale anvendelsesområde for forvaltningsloven er herefter den administrative sagsbehandling i forbindelse med udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter.”

Bestemmelsen i § 2, stk. 1, i forvaltningsloven indebærer, at loven som hovedregel kun finder anvendelse i forbindelse med behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive ”truffet afgørelse”. Med dette udtryk sigtes der til udfærdigelse af retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Der henvises til Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 115. Folketingets Ombudsmand har i sin årsberetning for 1990, side 355 f. anført, at en afgørelse i forvaltningslovens forstand er karakteriseret ved tre forhold. Der skal for det første være tale om en beslutning, der træffes af en forvaltningsmyndighed. For det andet skal denne beslutning rette sig mod fysiske eller juridiske personer uden for forvaltningen. For det tredje skal beslutningen efter sit indhold fastlægge, hvad der i et retsforhold skal være gældende, på baggrund af forvaltningsmyndighedens hjemmel til på offentligretligt grundlag ensidigt at træffe beslutning herom.

Uden for afgørelsesbegrebet falder faktisk forvaltningsvirksomhed, jf. de ovenfor citerede specielle bemærkninger til forvaltningslovens § 2, beslutninger rettet indad imod forvaltningsmyndigheden selv, herunder tjenestebefalinger, samt privatretlige dispositioner, f.eks. indgåelse af kontrakter.

Sager om ansættelse i det offentliges tjeneste, herunder overenskomstansættelse, betragtes – uanset deres karakter af aftaler mellem den ansatte og den offentlige myndighed – som afgørelsessager i forvaltningslovens forstand, jf. herved forudsætningsvis forvaltningslovens § 10, stk. 2. Også andre sager vedrørende offentlig tjeneste kan være omfattet af forvaltningsloven. Dette gælder bl.a. sager om afskedigelse og disciplinærsager. Andre spørgsmål om tjenstlige forhold er derimod i almindelighed ikke afgørelsessager i forvaltningslovens forstand.

Der henvises til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 2001, side 126.

Efter en mere udvidende fortolkning af forvaltningslovens afgørelsesbegreb lægges der stor vægt på den overordnede formålsangivelse bag forvaltningsloven, jf. herved den ovenfor citerede passus fra de almindelige bemærkninger, hvorefter lovforslaget bl.a. skal sikre, at den enkelte borger kan få indflydelse på de beslutningsprocesser, der vedrører den pågældendes egne forhold, og forøge den enkeltes mulighed for at forstå indholdet af de trufne afgørelser og baggrunden herfor. Efter denne opfattelse bør det tilstræbes at lade forvaltningsloven finde anvendelse ved myndighedsudøvelse af besluttende karakter, når beslutningen er af en sådan art, at der for de berørte parter normalt vil bestå et væsentligt behov for at få tillagt lovens beføjelser, og disse beføjelser i øvrigt vil være egnede til at tilgodese borgerens interesser. Ifølge denne formålsprægede fortolkning er en meget restriktiv tolkning af afgørelsesbegrebet (knyttet til dets udspring i den klassiske forvaltningsakt) ikke tvingende. Derimod indebærer den udvidende fortolkning, at behovs- og egnethedssynspunkter – i hvert fald i grænsetilfælde – skal inddrages i den samlede vurdering af, hvorvidt der er tale om en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand. En sådan udvidet fortolkning er navnlig anlagt i Folketingets Ombudsmands praksis.

Der henvises til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 2001, side 115 ff., og Hans Gammeltoft-Hansen m. fl., Forvaltningsret, 1994, side 40 ff.

Folketingets Ombudsmand har i en sag (Folketingets Ombudsmands beretning 1998, side 139 ff) vedrørende tildeling af lokalløn udtalt, at en beslutning om ikke at tildele en kommunalt ansat lokalløn måtte anses for omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Den pågældende ansatte var ikke medlem af den organisation, som havde indgået aftale om, hvorledes lokalløn tildeltes. Efter denne aftale kunne hverken myndigheden eller den lokale organisation alene træffe beslutning om tildeling af lokalløn. Ombudsmanden lagde i sin udtalelse vægt på, at resultatet af forhandlingerne om tildeling af lokalløn efter hans opfattelse – i hvert tilfælde for så vidt angår ansatte, der ikke var medlemmer af den lokale forhandlingsberettigede organisation, og som derfor på ingen måde kunne siges at være parthavere i et aftale- eller aftalelignende forhold – måtte anses for ensidigt i forhold til den enkelte ansatte. Ombudsmanden bemærkede, at hans redegørelse i sagen ikke vedrørte spørgsmålet om forvaltningslovens anvendelse ved offentlige myndigheders indgåelse af privatretlige overenskomster, men spørgsmålet om forvaltningslovens anvendelse ved forvaltningsmyndigheders beslutning om tildeling af ydelser til de enkelte ansatte. Ombudsmanden udtalte, at han var opmærksom på, at hans opfattelse i sagen ikke var utvivlsom. På den baggrund og på baggrund af spørgsmålets principielle karakter fandt ombudsmanden ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere Indenrigsministeriets opfattelse i sagen, hvorefter tildeling af lokalløn ikke var omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

I den foreliggende sag følger det af den mellem Amtsrådsforeningen og Dansk Sygeplejeråd indgåede generelle aftale om bl.a. ansattes ret til omsorgsdage, at omsorgsdage, der ikke er afholdt ved ansættelsesforholdets ophør, bortfalder, med mindre den ansatte umiddelbart overgår til anden ansættelse inden for det (amts)kommunale område. Viborg Amtskommune er medlem af Amtsrådsforeningen, og A er medlem af Dansk Sygeplejeråd.

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at det forhold, at det fulgte af den mellem de to organisationer indgåede generelle aftale, at A i den foreliggende situation mistede sin ret til omsorgsdage, indebærer, at sagen vedrørende A´s omsorgsdage ikke er en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand. Indenrigs- og Sundhedsministeriet lægger herved vægt på, at resultatet fulgte af en aftale og ikke af en beslutning truffet af Viborg Amtskommune. Aftalen forudsatte således alene, at A skulle træffe en beslutning om, hvorvidt hun ville påbegynde sin barselsorlov seks eller otte uger før forventet fødsel, men forudsatte ikke nogen beslutning fra amtskommunens side.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet lægger således i overensstemmelse med de specielle bemærkninger til forvaltningslovens § 2 det klassiske afgørelsesbegreb til grund, hvorefter der ved fastlæggelsen af, om der er tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand, lægges vægt på, om myndigheden på baggrund af hjemmel hertil på offentligretligt grundlag har fastsat, hvad der er eller skal være gældende ret i den foreliggende situation.

Det bemærkes i den forbindelse, at selv om man anvender den udvidende fortolkning af afgørelsesbegrebet og således lægger til grund, at der i den ovenfor omtalte sag vedrørende lokalløn var tale om en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand – hvilket Indenrigs- og Sundhedsministeriet fortsat ikke er enigt med Folketingets Ombudsmand i – følger det ikke heraf, at der i den foreliggende sag er tale om en afgørelsessag. Der må herved efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse lægges vægt på, at A – i modsætning til hvad der var tilfældet i lokallønssagen – var medlem af den organisation, som havde indgået aftalen. Endvidere må der lægges vægt på, at det i den foreliggende sag – i modsætning til hvad der var tilfældet i lokallønssagen – ikke krævede en beslutning fra myndigheden eller myndighedens medvirken i øvrigt på baggrund af den indgåede aftale at nå frem til et resultat vedrørende A´s ret til omsorgsdage.

Det er således Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at sagen vedrørende A´s fortabelse af omsorgsdage ikke er en afgørelsessag omfattet af forvaltningsloven, jf. lovens § 2, stk. 1, og at vejledningspligten efter lovens § 7 således ikke finder anvendelse i sagen.

Som allerede anført kan Indenrigs- og Sundhedsministeriet ikke tage stilling til, hvorvidt Viborg Amtskommune har handlet i overensstemmelse med god forvaltningsskik.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet foretager på denne baggrund ikke videre i sagen.

Kopi af dette brev er sendt til Viborg Amtskommune.

Med venlig hilsen

Pernille Christensen